Vers une France sans cigarettes ? Pourquoi la France n’y arrive toujours pas ?

Avant-propos

Ce 23 avril 2026, le Royaume-Uni adopte une loi visant à interdire la vente de tabac à vie, à toutes les personnes nées après 2008. Cette mesure très ambitieuse et a priori très utile d’un point de vue de santé publique, ne pourrait pourtant pas aujourd’hui être adoptée en France. 

En effet, la trajectoire de la France en matière de lutte contre le tabagisme se heurte à un paradoxe persistant : malgré le déploiement d’un des cadres réglementaires et fiscaux les plus stricts au monde, les résultats demeurent en retrait par rapport à plusieurs pays comparables. En effet, la France compte selon Santé Publique France, près de 12 millions de fumeurs quotidiens¹ contre 5,3 millions au Royaume-Uni² pour des démographies proches.  

Si le Programme National de Lutte contre le Tabac (PNLT) 2023-2027 réaffirme l’ambition d’une « génération sans tabac » à l’horizon 2032³, notre modèle révèle des résistances structurelles majeures, qui ne sont pas toujours celles que l’on croit. Ainsi, le tabagisme reste en France la première cause de mortalité évitable, responsable d’environ 68 000 décès annuels, soit 13 % de la mortalité totale⁴.

La France, dont le modèle est coercitif et punitif, ne parvient pas à enrayer le mal qu’elle prétend combattre. Cette forme de paradoxe (plus le modèle se durcit, moins il parvient à endiguer le problème qu’il ambitionne de résoudre) est non seulement bien connue et documentée, mais n’est ni circonscrite au seul tabac (un phénomène similaire existe notamment sur certains produits, légaux ou non, comme les produits ultra-transformés, le sucre, les pesticides ou encore le cannabis), ni nécessairement bien française. Dans d’autres domaines de santé publique et dans plusieurs pays, on observe des paradoxes similaires où des politiques très restrictives peinent à atteindre leurs objectifs L’exemple le plus connu, sur la consommation d’alcool, est celui de la prohibition aux États-Unis au siècle dernier.

Par conséquent, notre enjeu n’est pas de présenter à nouveau ce paradoxe, bien connu et étudié pour le cas français, mais de comprendre pourquoi la France ne parvient pas à sortir de cette forme d’impasse ? Des acteurs entretiennent-ils cette impasse ? Une telle analyse apporte ainsi une plus-value puisqu’elle interroge les racines profondes de notre modèle tant sur le plan politique, économique et fiscal, organisationnel et administratif, médical que sur le plan sécuritaire. Enfin, nous proposerons différentes recommandations nouvelles pour sortir de cette forme d’impasse.

¹ Santé Publique France, En 2022, la France compte toujours près de 12 millions de fumeurs quotidiens, 31 mai 2023.

² Sud-Ouest avec AFP, Cinq choses à savoir sur la loi britannique pionnière pour une « génération sans tabac », 26 avril 2024.

³ Ministère de la Santé et de la Prévention. Programme national de lutte contre le tabac 2023-2027. Ministère de la Santé et de la Prévention, 28 novembre 2023.

⁴ Santé Publique France, Tabagisme en France : 68 000 décès évitables en 2023, une baisse encourageante mais un fardeau toujours trop important, Ministère de la Santé et de la Prévention, 16 février 2026.

Contribution de Pierre Clairé, Directeur adjoint des Etudes du Millénaire, Expert des questions européennes 

Sean Scull, Analyste au Millénaire, Expert des Etats-Unis et de la Suède

Pourquoi le modèle français ne permet pas de créer « un monde sans cigarettes » ?

Une consommation certes en diminution, mais pour quels motifs ? Entre 2014 et 2024, la France a enregistré une baisse historique de 4 millions de fumeurs quotidiens chez les adultes. En 2024, la prévalence du tabagisme quotidien s’établit à 17,4 % pour l’ensemble des 18-79 ans, contre plus de 28 % en 2014 (la méthodologie de calcul a été modifiée entre temps). Parmi les pays de l’OCDE, la France est pourtant celui dont la prévalence diminue le moins vite : sur la période 2000-2022, elle n’a diminué que de 16 % contre 53 % pour le Royaume-Uni. Cette baisse s’inscrit dans une logique de rendement décroissant : chaque nouvelle mesure produit des effets de plus en plus limités. Le paquet atteint désormais en moyenne près de 13 euros, et les ventes de traitements de substitution nicotinique remboursés ont progressé de 57,7 % entre 2019 et 2024.

L’efficacité de la fiscalité comportementale : un signal-prix émoussé et un « mur fiscal » ? Le chiffre d’affaires du tabac en France continentale atteint 19,3 milliards d’euros en 2024, avec une croissance annuelle moyenne de 0,9 % depuis 2017 malgré la baisse des volumes : les consommateurs achètent moins, mais paient plus cher. Plus de 84 % du prix des cigarettes est composé de taxes, et 97,8 % de la hausse du prix depuis 1990 provient de la hausse des taxes. Cette stratégie semble aujourd’hui se heurter à un « mur fiscal ». Selon le rapport du Sénat de 2024, une hausse de prix doit dépasser 4 % pour induire un changement de comportement significatif. L’augmentation massive des prix a produit deux effets pervers : l’accentuation des inégalités sociales, puisque le tabagisme quotidien est 2,1 fois plus élevé chez les ouvriers (25,1 %) que chez les cadres (11,8 %), et l’essor du marché parallèle. Le modèle tend surtout à empêcher la primo-consommation des jeunes. L’impensé réside dans la sortie de la consommation des fumeurs quotidiens, pour lesquels l’effet prix n’est pas la variable idoine.

D’autres facteurs explicatifs. Deux autres facteurs pourraient, combinés, être supérieurs aux politiques publiques : l’importance donnée aux alternatives, notamment auprès des jeunes, et l’évolution des normes sociales. Selon l’ANSES, 8,3 % des adultes déclarent vapoter et 6,1 % sont des vapoteurs quotidiens en 2024, et les données ne permettent pas d’établir un lien causal robuste entre vapotage et consommation de cigarettes. La coexistence est fréquente (jusqu’à 40 à 60 % des vapoteurs fument aussi), mais le vapotage apparaît plutôt comme un outil de sevrage, à l’efficacité utile mais non démontrée de manière robuste (OR d’environ 1,3 à 2,0).

Le modèle actuel produit, par ses incohérences, de l’impuissance publique. Selon le sondage Fractures françaises, 90 % des Français considèrent en octobre 2025 que le pays est en déclin, contre 69 % en juin 2017, et 32 % jugent ce déclin « irréversible », contre 20 % en 2017. Sur le tabac, la France se heurte aux limites de son modèle, dont les incohérences contribuent à une efficacité réduite face au problème qu’elle entend résoudre.

Quand le nico-trafic rattrape le narco-trafic

Un des écueils de la fiscalité utilisée comme arme dissuasive est la constitution d’un marché parallèle. Les estimations divergent selon leur méthode de calcul. L’étude KPMG estime à 24,7 milliards les cigarettes achetées en 2024 en dehors des bureaux de tabac, dont 18,7 milliards issues du marché noir, la France concentrant jusqu’à 38 % des volumes illégaux de l’Union européenne alors qu’elle pèse près de 13 % de la population des 38 pays observés, avec 2 milliards de cigarettes de plus qu’en 2023. La Confédération des buralistes estime que 30 à 40 % du tabac vendu proviendrait de réseaux parallèles, soit 10 à 15 milliards de cigarettes. L’Alliance contre le Tabac avance de son côté 10 à 20 % des ventes totales.

Sur la base d’un paquet à 13 euros en mars 2026 et de moitié moins sur le marché noir, le chiffre d’affaires du marché illégal irait de 1 milliard à près de 2 milliards d’euros selon les estimations les plus basses de l’ACT, et de 3,25 milliards (hypothèse à 30 % de la Confédération des buralistes) à 6,078 milliards d’euros (hypothèse à 18,7 milliards de cigarettes), soit un niveau similaire au narcotrafic. Le Global Organized Crime Index classe la France parmi les 9 pays au monde à forte criminalité et forte résilience. Le nico-trafic peut constituer un « trafic de repli », et sa prégnance rend l’atteinte de l’objectif du « zéro cigarette » impossible.

Un cadre réglementaire empêchant la réussite des alternatives

Les différences de niveau de consommation entre pays dépendent surtout de deux facteurs : les pratiques socio-culturelles et la disponibilité d’alternatives au tabac. Ces alternatives regroupent les cigarettes électroniques, les puffs (interdites par la loi du 24 février 2025), le tabac chauffé, le tabac à mâcher et à priser, et les sachets de nicotine (interdits depuis le 1er avril 2026). Le cadre réglementaire tend à limiter le déploiement de produits que le Haut Conseil de la santé publique identifie, pour certains, comme des outils de réduction des risques.

Or 59,3 % des fumeurs quotidiens déclarent vouloir arrêter. Si les alternatives sont rendues aussi peu attractives, voire interdites, ou aussi onéreuses que la cigarette, le risque de maintien dans le tabagisme est réel. Le cadre produit deux incohérences : l’usage dual, puisque 55 % des vapoteurs continuent de fumer, et l’accessibilité aux mineurs, l’interdiction ayant engendré un marché noir, notamment à proximité des établissements scolaires.

Une politique de prévention peu évaluée et déléguée au tissu associatif

Une politique de prévention mal évaluée. Le Programme national de lutte contre le tabac (PNLT) 2023-2027 est co-porté par les ministères de la Santé et des Comptes publics et piloté par la Direction générale de la santé. Il présente 26 actions réparties sur 5 axes : protéger les jeunes, accompagner vers l’arrêt, transformer l’espace public, agir sur l’économie et le trafic, améliorer la connaissance. Il est complet, intègre des mesures contre le marché noir et dispose d’une marque forte, « Génération sans tabac ». Les auteurs relèvent 5 faiblesses : un seul indicateur réellement évalué (le taux de prévalence) ; l’hypothèse que le vapotage est une porte d’entrée, alors que rien n’est acté dans le rapport de l’ANSES ; une politique peu nourrie par les derniers états des lieux de la recherche ; l’absence d’une stratégie de réduction des risques entre prévention et cessation ; l’exclusion de l’industrie du tabac comme partie prenante, en application de l’article 5.3 de la Convention-cadre de l’OMS.

Une politique déléguée à des acteurs associatifs. Les associations de lutte contre le tabagisme sont principalement l’Alliance contre le tabac (devenue Contre-Feu), le Comité national contre le tabagisme et Demain sera non-fumeur. Elles sont subventionnées à plus de 95 % par des fonds publics : plus de 54 millions d’euros ont été alloués au secteur associatif depuis 2018, dont 28,5 millions pour le seul trio ACT, CNCT et DNF. Les modèles britannique et espagnol reposent majoritairement sur des financements privés, avec moins de 6 % de fonds publics pour ASH au Royaume-Uni et 11 % pour l’Asociación Española Contra el Cáncer, et des baisses de prévalence de 53 % et de 38 % entre 2000 et 2022, contre 16 % en France. Les auteurs y voient un positionnement flou vis-à-vis de la puissance publique : des associations de droit privé qui agissent comme des organes institutionnels, sans légitimité élective.

Le modèle actuel pèse sur les finances publiques

Le déficit public atteint 124,4 milliards d’euros dans le budget 2026, et la France dépense en 2025 près de 1 590 milliards d’euros, soit 57,2 % du PIB, contre une moyenne de l’OCDE de 49,3 %. Une dépense publique à rendre plus efficace. Les dépenses publiques contre le tabac s’établissent à 218,5 millions d’euros en 2025 : 15,3 millions pour la MILDECA, 138,7 millions pour la prévention et la recherche, 19,5 millions pour l’accompagnement des buralistes et 45 millions pour la lutte des douanes contre le nico-trafic. Les auteurs jugent qu’il serait injuste de considérer que l’État dépense trop, mais s’interrogent sur la pertinence de la ventilation : les appels à projets « Mobilisation de la société civile » représentent 84 % des crédits de prévention de l’Assurance Maladie. Côté douanes, 45 millions d’euros vont à la lutte contre le tabac, contre 148 millions pour les stupéfiants, alors que 547,94 tonnes de tabac ont été saisies contre 108,81 tonnes de stupéfiants.

Un rendement fiscal en déclin. Le prix du paquet se compose en moyenne de 84 % de taxes, 10 % de marge pour le buraliste et 6 % pour le fabricant. L’État dépense plus pour prévenir et réprimer, tout en encaissant moins : les taxes sur le tabac rapportent 13,615 milliards d’euros en 2023, 12,428 milliards en 2025 et 11,753 milliards projetés en 2026. Les recettes ont chuté de 12 % depuis 2020, et le manque à gagner par rapport aux prévisions était de 508 millions d’euros en 2024 et de 948 millions en 2022, soit environ 2 milliards d’euros de recettes prévues non encaissées sur quatre ans. L’OFDT estime le coût social du tabac à 156 milliards d’euros (donnée théorique de 2019), dont 16,4 milliards d’euros de dépenses de soins directs.

La France n’a pas le meilleur modèle de prévention du monde

États-Unis : limiter la primo-consommation jeune. En 2023, seulement 1 Américain sur 10 déclare fumer des cigarettes. Les leviers sont la recherche médicale (rapport du Surgeon General de 1964, évaluation des alternatives par la FDA), le judiciaire (le Master Settlement Agreement de 1998 a abouti à un versement de 200 milliards de dollars et limité les publicités visant les jeunes), une fiscalité dissuasive sans logique de maximisation des rendements, et des campagnes de prévention. Le programme californien de 1988 aurait réduit de 39 % la prévalence chez les adultes en 20 ans, de 22,8 % à 14 % en 2007.

Suède : la part du snus et l’œuvre du reste. La Suède est sur le point de devenir le premier pays au monde à atteindre 5 % de fumeurs quotidiens. Trois explications : le snus, héritage culturel, une stratégie mêlant prévention et contrainte légale depuis les années 1960, et une prévention démultipliée, avec une aide gratuite à l’arrêt depuis 1998. Le paquet coûte entre 7 et 8,7 euros, contre environ 13 euros en France : la fiscalité comportementale ne constitue pas, à elle seule, une réponse suffisante.

Italie et Grèce : des leviers non fiscaux incitatifs. L’Italie est le premier marché européen de tabac chauffé et affiche environ 2 % de cigarettes de contrebande, le taux le plus bas de l’Union. Elle s’appuie sur un réseau d’environ 50 000 tabaccherie, une rémunération des buralistes fixée à 10 % du prix, une fiscalité prévisible et un écart d’environ 2 pour 1 entre l’accise des cigarettes et celle du tabac chauffé. En Grèce, la contrebande a reculé de 6,2 points en 2024, à 17,5 %, dans le cadre d’un partenariat entre l’État et Papastratos (PMI), qui a investi plus de 700 millions d’euros depuis 2017. Le rapport KPMG établit une corrélation entre prévisibilité fiscale et faiblesse de la contrebande : ce sont les chocs fiscaux imprévisibles, et non les niveaux de taxes, qui accélèrent la contrebande. En France, la consommation illicite atteint 18,7 milliards de cigarettes en 2024, soit 37,6 % du total, le premier marché illicite de l’Union européenne.

Japon et Nouvelle-Zélande : la réduction des risques. Au Japon, les ventes de cigarettes combustibles ont chuté de 52,7 % entre 2011 et 2023, en corrélation avec l’introduction du tabac chauffé, dont la prévalence atteint 14,6 % de la population adulte en 2023. La Nouvelle-Zélande encourage le vapotage, jugé 95 % moins nocif que le tabac : le tabagisme quotidien y est passé de 16,4 % en 2011 à 6,8 % en 2025, et le vapotage quotidien atteint 11,7 % des adultes. La loi de décembre 2022 (dénicotinisation, réduction du nombre de points de vente de 6 000 à 600, génération sans tabac pour les personnes nées après 2008) a été abrogée en février 2024, la coalition au pouvoir invoquant la progression du marché noir, estimé entre 5,4 % et 7,8 % de la consommation.

Quels enseignements transposables en France ?

Les modèles étrangers montrent que les politiques les plus efficaces combinent plusieurs instruments autour de trois objectifs : réduire la consommation de cigarettes, accompagner les fumeurs vers la sortie du tabagisme, limiter les effets pervers dont le marché parallèle. Quatre enseignements ressortent.

Enseignement n°1 : un monde « sans cigarettes » est possible. Un pays peut sortir du tabagisme de masse, c’est-à-dire atteindre un taux de prévalence de 5 %, indépendamment de variables socio-culturelles fortes.

Enseignement n°2 : la promotion d’alternatives à moindre risque est le principal facteur clé de succès de toute prévention. Les pays qui soutiennent des alternatives (Japon, Nouvelle-Zélande, Suède) ont plus de chances d’approcher l’objectif. Mais la seule promotion d’alternatives ne suffit pas : en Italie, 95 % des usagers du tabac chauffé fument toujours des cigarettes.

Enseignement n°3 : le marché noir est le tendon d’Achille de la lutte contre le tabac. Les pays qui parviennent à le résorber affichent de meilleurs taux de prévalence.

Enseignement n°4 : négliger les buralistes et les industriels confine à l’impuissance publique. L’Italie et la Grèce montrent que la collaboration avec les acteurs du secteur est nécessaire pour s’attaquer au marché noir, et que la prévisibilité fiscale évite un appel d’air vers celui-ci.

15 propositions pour une réelle première génération sans cigarettes à horizon 2040

Les auteurs identifient trois verrous : le nico-trafic, un cadre réglementaire empêchant les alternatives, et une politique de prévention peu évaluée et déléguée à un tissu associatif. Le plan agit sur deux leviers, une révolution fiscale sur les alternatives au tabac et un réinvestissement massif contre le nico-trafic, avec un prérequis : « ce n’est pas en faisant la guerre aux industriels ou aux buralistes que nous parviendrons à faire la guerre aux cigarettes ».

Proposition 1 : créer un Comité de pilotage public-privé chargé de préparer la transformation de la filière. Une interdiction immédiate sur le modèle britannique serait une catastrophe : la France cumule un taux de prévalence haut (environ 25 %) et un marché noir très important (a minima 17 % selon les Douanes et la MILDECA). Le rôle des 23 000 buralistes pourrait évoluer vers la vente des alternatives et des missions de service public de proximité.

Proposition 2 : suspendre temporairement l’application de l’article 5.3 de la CCLAT de l’OMS, qui interdit à l’État toute forme de dialogue avec les industriels ou vendeurs de tabac, pendant la période de transition vers la « génération sans cigarettes ».

Volet 1 : une révolution fiscale plaçant la nocivité au cœur, « plus c’est nocif, plus c’est taxé ».

Proposition 3 : attribuer à l’ANSES la tenue d’un fichier de nocivité des alternatives aux cigarettes et aux produits du tabac. Tous les deux ans, une note de nocivité de 1 à 10, 10 étant celle d’une cigarette classique.

Proposition 4 : interdire l’accès à ce collège à tout expert ayant eu ou ayant des liens personnels avec des industriels comme des associations anti-tabac.

Proposition 5 : instaurer une taxe modulée selon la note de nocivité. Un produit noté 4 serait taxé à hauteur de 40 % de l’accise sur la cigarette, un produit noté 6 à 60 %, sans incidence sur la TVA.

Proposition 6 : créer une contribution à l’ANSES sur la base de la défunte Contribution des fabricants de produits nicotiniques, par le prélèvement d’une fraction minime de l’accise sur les alternatives.

Proposition 7 : instaurer une « clause de sauvegarde » contre l’initiation des non-fumeurs, par un tarif plancher de l’accise pour les produits à faible score de nocivité (1 à 3).

Volet 2 : une dépense publique efficace avec un rééquilibrage sur le nico-trafic.

Proposition 8 : rattacher le nico-trafic à la criminalité organisée et aligner les peines du nico-trafic sur le narcotrafic.

Proposition 9 : mener une campagne de communication et de prévention sur ce rattachement du nico-trafic à la criminalité organisée.

Proposition 10 : doubler le budget des douanes contre le nico-trafic, pour le porter à 100 millions d’euros à horizon 2030.

Proposition 11 : financer cette augmentation à 80 % par l’équivalent du produit de l’accise et à 20 % par des réorientations de dépenses inefficaces. Elle représente un peu plus de 50 millions d’euros supplémentaires.

Proposition 12 : accorder aux policiers municipaux un pouvoir de saisie et de confiscation immédiate de la marchandise illégale, avec un délai de justification de 3 jours avant destruction effective.

Proposition 13 : créer un centre européen de renseignement intégrant les données des polices et douanes des États membres.

Proposition 14 : développer un système d’alerte partagé pour une coordination rapide sur les saisies de drogue et les arrestations.

Proposition 15 : créer une brigade européenne d’infiltration des réseaux « nico » et « narco » criminels.