Faut-il réduire le périmètre de l’Etat ?

Avant-propos

La question du bon périmètre de l’État revient cycliquement au premier plan des débats économiques français, souvent portée par des impératifs de réduction des déficits publics. En 2025, les données sont sans ambiguïté sur l’ampleur du problème : les dépenses des administrations publiques représentent 57,2 % du PIB – un niveau pratiquement inchangé depuis 2021, en dépit de deux années noires consécutives en 2023 et 2024 qui ont chacune vu le déficit public se dégrader au lieu de se résorber. La dette publique atteint désormais 115,6 % du PIB, soit 3 465 milliards d’euros, et la Cour des comptes avertit que sans effort soutenu, elle pourrait dépasser 125 % à l’horizon 2029.

Dans ce contexte, la tentation est grande de présenter la réduction du périmètre de l’État – privatisations, suppressions d’organismes publics, transferts au secteur privé – comme la réponse naturelle à la dérive des comptes. Cette note interroge cette proposition à trois niveaux : où l’État dépense-t-il effectivement, et quels postes expliquent la dynamique actuelle ? Quel bilan économique peut-on tirer des quatre décennies de privatisations qui ont profondément reconfiguré le secteur public productif depuis 1986 ? Et enfin, la réduction du périmètre constitue-t-elle réellement un levier de consolidation budgétaire sérieux, ou existe-t-il des stratégies plus efficaces ?

Hugo Ragain, Expert économique du Millénaire

Le périmètre de l’État en termes de dépenses

Avec 57,2 % du PIB en 2025, la France occupe la deuxième place de l’Union européenne pour le niveau de ses dépenses publiques, derrière la seule Finlande (57,6 %) et devant la Belgique (54,5 %). L’écart avec la moyenne de la zone euro (49,6 % en 2024) dépasse 7 points de PIB, soit environ 220 milliards d’euros. Les États-Unis sont à 39 %, le Japon et le Canada à 43 %. La protection sociale absorbe de l’ordre de 25 % du PIB, soit plus de 40 % de la dépense totale, l’éducation 6,8 % et la santé environ 11,5 %. La défense atteint 1,9 % du PIB en 2024, soit 54 milliards d’euros.

Ce qui distingue la période 2022-2025, c’est la dégradation des comptes en l’absence de récession : le déficit public a atteint 5,4 % du PIB en 2023, 5,8 % en 2024 et 5,1 % en 2025. Les prestations sociales ont contribué à 60 % de la hausse des dépenses en 2024 et en 2025. La charge de la dette est passée de 36 milliards d’euros en 2021 à 59 milliards en 2024, elle atteindra 65 milliards en 2025 et pourrait dépasser 100 milliards à l’horizon 2029, selon la Cour des comptes. Elle est en passe de devenir le premier poste budgétaire de l’État, devant l’éducation nationale.

Le bilan des vagues de privatisations (1986-2024)

La France a conduit quatre grandes vagues de privatisations depuis 1986 : 1986-1988 (Chirac), 1993-1997 (Balladur et Juppé), 1997-2002 (Jospin, environ 31 milliards d’euros) et 2005-2019, la plus discutée, avec la privatisation des sociétés d’autoroutes, des cessions dans EDF, GDF-Suez et Aéroports de Paris, et l’introduction en Bourse de la Française des Jeux en 2019.

Le bilan est contrasté. Dans les secteurs concurrentiels, Renault, Saint-Gobain, Sanofi et Alcatel ont connu des gains de productivité et une internationalisation réels. Pour les monopoles d’infrastructure, le cas des autoroutes fait école : en 2005-2006, l’État a cédé ses participations pour 14,8 milliards d’euros, et dès 2014 les actionnaires avaient récupéré cette somme sous forme de dividendes. L’Inspection générale des finances a calculé en 2021 des taux de rentabilité de 11,77 % pour Vinci Autoroutes et 12,49 % pour Eiffage, contre un coût des fonds propres de 7,67 %. Le Sénat a évalué le manque à gagner à 7,8 milliards d’euros sur 2006-2019.

Les produits annuels de privatisation n’ont jamais représenté plus de 10 à 12 % de la charge annuelle de la dette : ils constituent au mieux un appoint ponctuel. Le portefeuille résiduel de l’État actionnaire, une quarantaine d’entités pour 90 à 100 milliards d’euros, génère environ 2 milliards d’euros de dividendes par an.

Les nationalisations : une chronologie en quatre temps

La première vague (1944-1946) fonde le secteur public industriel : EDF et GDF, Air France, la Banque de France, le nucléaire (75 % de la production électrique française dans les années 1980-1990). La deuxième, en 1981-1982, nationalise cinq groupes industriels, deux compagnies financières et 39 banques, pour 39 milliards de francs d’indemnisation, et porte le secteur public à un pic de près de 2,4 millions de salariés. Les marges des entreprises sont restaurées à 32 % en 1986, contre 25 à 26 % au moment des nationalisations.

En 2020, l’État joue un rôle de prêteur et d’actionnaire de dernier ressort : 7 milliards d’euros de soutien à Air France (4 milliards de recapitalisation et 3 milliards de prêts) et un prêt garanti de 5 milliards d’euros à Renault. Vient ensuite la renationalisation d’EDF, finalisée le 8 juin 2023 : l’État rachète les 16 % du capital qu’il ne détenait pas pour 9,7 milliards d’euros, à 12 euros par action. EDF affichait en 2022 une perte nette de 17,9 milliards d’euros pour un chiffre d’affaires de 143,5 milliards.

En novembre 2025, l’Assemblée nationale a adopté en première lecture, par 127 voix contre 41, une proposition de loi visant à nationaliser ArcelorMittal France, pour environ 3 milliards d’euros et 15 000 emplois. Trois enseignements se dégagent : le critère de propriété est moins déterminant que les conditions de marché, les monopoles d’infrastructure appellent la maîtrise publique ou une régulation étroite, et les privatisations d’entreprises stratégiques ont un coût implicite non comptabilisé.

Quand les privatisations ont marché

Saint-Gobain, introduite en Bourse le 24 décembre 1986 à 310 francs, clôture à 369 francs dès le premier jour, avec 1,5 million d’actionnaires. Entre 1986 et 2000, le groupe multiplie par trois son chiffre d’affaires, réalise plus de 200 acquisitions et s’implante dans plus de 40 pays. Rhône-Poulenc, privatisé en novembre 1993, passe en cinq ans de 160 à 35 gammes de produits et se recentre sur la pharmacie : fusion avec Hoechst en 1999 (Aventis), puis Sanofi en 2004, aujourd’hui le deuxième groupe pharmaceutique européen. Renault, partiellement ouvert en 1994 et dont l’État détient environ 15 %, doit sa transformation à sa direction et à sa stratégie plus qu’à son statut.

L’étude de référence de la Revue économique (2004), sur 19 entreprises privatisées entre 1986 et 1997, confirme une amélioration significative de la rentabilité dans les trois ans suivant la cession, et de la productivité du travail avec un délai de cinq à sept ans. Deux variables conditionnent le succès : la performance initiale et le renouvellement des équipes dirigeantes. Le facteur déterminant n’est pas la propriété mais la concurrence, et le déterminant le plus robuste est l’autonomie managériale.

Les deux pathologies symétriques sont l’entreprise publique sans objectifs clairs ni gouvernance rigoureuse (Thomson, Areva, avec une recapitalisation de 4,5 milliards d’euros en 2017 après l’acquisition d’UraMin pour 2,5 milliards) et l’entreprise privée sans régulation dans un monopole naturel (les autoroutes). EDF affiche fin 2024 un endettement financier net de 54,3 milliards d’euros, et la dette de SNCF Réseau reprise par l’État en 2020 atteignait 35 milliards d’euros.

Réduire le périmètre ou réformer en profondeur : le faux dilemme

À mesure que l’État a étendu ses missions, son efficacité dans ses fonctions régaliennes s’est dégradée. En 1980, les dépenses de protection sociale représentaient environ 17,5 % du PIB, contre 24,8 % en 2024. La défense est passée de 2,9 % à 1,9 % du PIB, la justice et l’ordre public stagnent autour de 1,8 %. Le rapport reprend la formule de Reagan : l’État taxe ce qui bouge, réglemente ce qui bouge encore et subventionne ce qui ne bouge plus.

L’État taxe ce qui bouge. La pression fiscale atteint 47 % du PIB, le coin fiscal culmine à près de 47 % pour un célibataire sans enfant, et 17 % des travailleurs sont au niveau du Smic. Les impôts de production, plus de 110 milliards d’euros par an, dépassent 4 % du PIB, soit le double de la moyenne européenne et près de sept fois le niveau allemand. Les droits de succession atteignent 45 % en ligne directe pour les transmissions d’entreprises non anticipées et 60 % pour les tiers.

L’État réglemente ce qui bouge encore. Le passage du seuil de 50 salariés déclenche des dizaines d’obligations : c’est une « taxe implicite à la croissance ». Le rapport cite le diagnostic de performance énergétique, le gold-plating agricole et la prolifération des agences : selon Bercy, les 434 opérateurs de l’État représentent 77 milliards d’euros et près de 400 000 équivalents temps plein en 2025.

L’État subventionne ce qui ne bouge plus. L’Inspection générale des finances a dénombré en 2024 environ 2 400 dispositifs d’aides aux entreprises pour 88 milliards d’euros, et plus de 80 milliards d’euros d’allègements de cotisations. Le taux de cotisation employeur au Smic est passé de 45 % en 1993 à 6,9 % en 2024, et le nombre de salariés au Smic à 3,1 millions, soit 17,3 %. Un contrat d’apprentissage coûte plus de 23 000 euros par an d’argent public. Les 467 niches fiscales représentent 83,3 milliards d’euros de manque à gagner en 2024, et seules 44 % font l’objet d’une évaluation. La France consacre près de 40 milliards d’euros par an aux politiques du logement. Duralex a subi six dépôts de bilan depuis les années 2000.

À force de tout faire, l’État devient inefficient. La fonction publique emploie 5,85 millions de personnes fin 2024, soit 20 % de l’emploi total, et ses effectifs ont augmenté de 25 % de 1997 à 2024 contre 12 % pour la population. La population active agricole est passée de 1,9 million en 1980 à 442 000 en 2023, alors que les effectifs du ministère de l’Agriculture ont plus que doublé. Le déficit des administrations publiques locales atteint 16,7 milliards d’euros, le plus élevé depuis vingt ans.

Comment réduire le périmètre de l’État ?

La stratégie du rabot est écartée : les consolidations durables (Canada 1994-1998, Suède 1993-1998, Danemark 1983-1986) concentrent l’effort sur deux ou trois grands blocs de dépenses, portées à 70 à 85 % par des économies. En France, l’épisode 2011-2013 reposait à plus de 55 % sur des hausses de prélèvements. Les leviers sont la protection sociale (24 à 25 % du PIB), les retraites (environ 14 % du PIB et 340 milliards d’euros), l’assurance maladie (un ONDAM supérieur à 250 milliards d’euros) et la masse salariale publique (environ 300 milliards d’euros). Le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux ne rapporterait qu’environ 1,5 milliard d’euros par an. La consolidation à réaliser est d’environ 110 milliards d’euros à l’horizon 2029.

Axe 1 : la réforme fiscale. Proposition 1, le « Grand Deal » fiscal pour les entreprises : tailler dans les 88 milliards d’euros d’aides directes et restituer cet argent par la suppression des impôts de production (CVAE, C3S) et une baisse de l’impôt sur les sociétés. Proposition 2, le grand nettoyage des « micro-taxes ». Proposition 3, transformer les niches fiscales et la politique des chèques en baisse d’impôt universelle.

Axe 2 : l’administration et les territoires. Proposition 1, limiter les fonctions administrantes au profit de la ligne de front : le personnel non médical représente près de 34 % des effectifs de l’hôpital public contre 24 % en Allemagne. Proposition 2, le Budget Base Zéro et la revue des agences : l’État reconduit 98 % de son budget par habitude, et la moitié des 500 opérateurs et des 55 corps d’inspection serait supprimée ou fusionnée. Proposition 3, le Big Bang territorial « Qui décide paie ». Proposition 4, la fin de l’emploi à vie pour les fonctions non régaliennes. Proposition 5, l’externalisation des fonctions logistiques.

Axe 3 : libérer le travail et les initiatives. Proposition 1, le plafonnement de l’État social : une Allocation Sociale Unique, dont le cumul ne pourra excéder 70 % ou 75 % du revenu net d’un travail au Smic. Proposition 2, la diète normative : « One in, Two out » et clauses de péremption de 5 ans pour les lois contraignantes comme le DPE ou le ZAN. Proposition 3, l’allongement du temps de travail hebdomadaire. Proposition 4, l’allongement de la durée du travail au long de la vie, avec un âge légal aligné progressivement sur les standards de l’OCDE (65 voire 67 ans). Proposition 5, le passage de l’autorisation à la déclaration.

Axe 4 : le désengagement économique de l’État. Proposition 1, un programme massif de privatisations des participations dans le secteur concurrentiel (Renault, Orange, FDJ, Aéroports), affecté exclusivement au désendettement. Proposition 2, la fin de l’État-brancardier : interdire la reprise de dettes publiques inconditionnelles, comme pour la SNCF ou Areva, sans restructuration majeure.

Axe 5 : assumer les abandons pour sanctuariser les missions essentielles. Le périmètre supprimé est celui de la politique des chèques et des subventions périphériques. Le périmètre transféré au secteur privé comprend les participations commerciales et les fonctions logistiques. Le périmètre transféré aux territoires suit le principe « Une politique publique = un seul décideur = un seul financeur » : la Région pour le développement économique, le Département pour les solidarités, le bloc communal pour le logement et l’urbanisme. Le périmètre sanctuarisé est le cœur souverain : sécurité intérieure, justice, défense nationale, instruction publique fondamentale et souveraineté énergétique.

Conclusion

Réduire le périmètre de l’État peut être justifié dans des secteurs concurrentiels, et certaines privatisations ont réussi. Mais cette réponse devient insuffisante lorsqu’elle est présentée comme une solution à la crise des finances publiques : les privatisations procurent des recettes ponctuelles, et dans les monopoles naturels elles peuvent transformer une rente publique en rente privée, comme le montrent les autoroutes.

Le véritable enjeu est un État mieux délimité, mieux évalué et plus exigeant sur ses résultats. La France n’a pas seulement un problème de niveau de dépense publique, elle a un problème de rendement de la dépense publique. Aucune politique publique ne devrait être maintenue durablement sans objectif explicite, indicateur de résultat, évaluation indépendante et possibilité réelle de suppression en cas d’échec. Le choix est entre un État dispersé, coûteux et peu responsable de ses résultats, et un État recentré, stratège, capable d’investir là où il est irremplaçable.