Une politique carcérale adaptée au XXIème siècle

Avant-propos

L’incarcération n’est pas l’aboutissement d’un processus, mais son commencement. Elle devrait être le point de rupture d’un parcours délictuel, un temps d’épreuve où la sanction, loin de se réduire à l’enfermement, pave la voie de la réintégration. Mais les prisons françaises échouent aujourd’hui à jouer ce rôle. Loin d’arracher les individus à la délinquance, elles les y enferment davantage. Elles ne corrigent pas, elles perpétuent. Avec près de 65 % qui replongent dans l’illégalité dans les 5 ans suivant sa libération, le taux de récidive en France est l’un des plus importants des pays européens.

Or, paradoxalement, le modèle carcéral français ne peut pas non plus être jugé ultra-répressif. En effet, près de 100 000 peines de prison ne sont pas exécutées laissant en liberté des coupables reconnus comme tel par la Justice. Ainsi, notre modèle présente les deux désavantages : celui de ne pas être suffisamment capable d’incarner la répression judiciaire, mais également, celui de prolonger la délinquance et d’éviter la récidive. 

Si l’on en croit ce seul chiffre, la prison ne protège pas la société, elle la fragilise. Loin de détourner du crime, elle peut aussi en être un accélérateur. Elle est une école du passage à l’acte, un lieu où la promiscuité, l’oisiveté et l’absence de réinsertion transforment les condamnés en récidivistes. Dès 2018, François Molins, alors procureur général, alertait sur la libération imminente des premiers djihadistes incarcérés, soulignant qu’ils sortiraient probablement dans un état pire que celui dans lequel ils étaient entrés. Un constat implacable : la prison ne neutralise pas toujours la menace, elle la cultive. « Une société se juge à l’état de ses prisons », écrivait Albert Camus. À l’aune de cette maxime, comment juger une institution qui, loin d’endiguer la récidive, semble en être l’un des rouages ?

       À l’heure où les établissements pénitentiaires affichent un taux d’occupation de 131 %, où certains dépassent les 200 %, où près de 6 000 détenus dorment à même le sol, une question se pose : la prison, dans sa forme actuelle, parvient-elle encore à répondre aux exigences de justice et d’efficacité qui lui sont assignées ? 

Alors qu’elle devrait être un instrument de protection sociale, garantissant l’amendement des individus et la prévention des infractions, elle peine parfois à enrayer durablement la récidive.

Face à ce constat, l’action publique ne demeure pas inerte. Le plan 15 000, qui prévoit la création de 15 000 nouvelles places d’ici 2027, entend réduire la pression carcérale et améliorer les conditions de détention, afin de garantir un cadre plus propice à la réinsertion. Parallèlement, la loi de programmation et de réforme pour la justice (LPJ) mise sur la diversification des sanctions, en généralisant les peines alternatives pour adapter la réponse pénale aux profils des justiciables. 

Ces initiatives traduisent une prise de conscience et une volonté de modernisation du système pénal, nécessaire pour faire évoluer une institution qui ne peut rester figée face aux défis contemporains. Toutefois, si ces réformes amorcent un mouvement, elles ne sauraient à elles seules suffire transformer cette mécanique infernale que connait la dynamique carcérale.

Cette note n’a pas pour ambition de dresser un réquisitoire contre l’institution pénitentiaire, mais d’interroger son efficacité réelle. Quels sont les blocages structurels qui empêchent la prison d’être un outil au service de la sécurité et de la réinsertion face aux nouvelles formes d’insécurité ? Quels sont les écueils des réformes en cours et comment les surmonter ? En d’autres termes, comment concevoir une politique carcérale qui soit à la hauteur de ses défis ?

Clémentine Cécillon, Analyste au Millénaire

Sous la direction de Matthieu Hocque, Directeur Général du Think-tank Le Millénaire

L’indigence pénitentiaire au défi des idéaux de justice

La justice punitive, ancrée dans l’idée qu’une transgression appelle une sanction proportionnelle, et la justice restaurative, qui voit dans le crime une atteinte aux liens sociaux, ne sont pas mutuellement exclusives : elles forment ensemble les deux piliers indispensables de la justice, punition et réparation. La France est à leur intersection. La justice restaurative a été consacrée par la loi du 15 août 2014, mais elle reste marginale : les rencontres condamnés-victimes n’ont été déployées que sur deux cours d’appel et quatre départements d’Île-de-France. Selon un sondage IFOP de 2022, 65 % des Français jugent les peines prononcées insuffisamment sévères.

Le budget de la Justice demeure structurellement sous-évalué : 10,2 milliards d’euros en 2024, soit 2,6 % du budget général de l’État. En 2023, la dépense publique par habitant pour la Justice s’élevait à environ 75 euros, contre plus de 130 euros en Allemagne et 155 euros aux Pays-Bas, selon l’OCDE. Le budget de l’administration pénitentiaire a dépassé pour la première fois 5 milliards d’euros en 2024 (5,003 milliards, en hausse de 1,5 %), alors que la mission Justice augmentait de 5,3 %. Sur 447 emplois créés, 217 vont aux extractions judiciaires et 208 aux nouveaux établissements, aucun aux métiers du social, de l’insertion et de l’éducatif. Les crédits d’aménagements de peine et d’alternatives baissent de 3 %, à 51,8 millions d’euros, alors que les crédits de sécurisation passent de 76,8 à 83,7 millions d’euros.

Le plan 15 000, annoncé en 2018, vise 15 000 places nettes d’ici 2027. Faute de crédits d’investissement, seules 5 411 places ont été créées, alors que la population carcérale atteint déjà 88 145 détenus pour moins de 62 000 places. Même une fois le plan achevé, le taux d’occupation avoisinerait encore 140 %, et la maison d’arrêt de Gradignan affiche déjà 240 %. Les alternatives promues par la loi de 2019 ne se substituent pas à la prison : elles s’appliquent à une population différente. Depuis 1990, la capacité des prisons a progressé de 25 399 places, mais le nombre de détenus de 33 549. Comme le dit la Cour des comptes en octobre 2023, « la construction de nouveaux établissements n’a jamais permis de faire face à un besoin qui dépasse rapidement les capacités nouvelles ».

Les dysfonctionnements du système carcéral

Le sous-effectif est structurel. En 2024, 80 792 détenus pour 44 200 agents, dont 30 600 surveillants et 5 300 personnels d’insertion et de probation. Avec 0,38 surveillant par détenu, la France affiche l’un des plus faibles taux d’encadrement de l’OCDE, alors que l’Allemagne compte 1 surveillant pour 1,5 détenu. Les départs et démissions sont plus nombreux que les embauches, le salaire de début de carrière est fixé à 1 707 euros nets par mois et la formation est limitée à six mois. Cinq surveillants de la maison d’arrêt d’Osny ont été placés en garde à vue en janvier 2025 pour avoir introduit des téléphones portables.

Les prisons sont aussi des écoles de la criminalité. Avec 80 792 détenus pour 62 404 places en décembre 2024, la densité atteint 129,5 %, et dépasse souvent 200 % dans les quartiers pour hommes. La France a été condamnée en 2020 par la Cour européenne des droits de l’homme pour traitements inhumains et dégradants. 62,9 % des détenus libérés en 2016 ont récidivé dans les 5 ans. En Allemagne, 70 % des prisonniers exercent une activité professionnelle, contre 28 % en France. Les structures d’accompagnement vers la sortie sont détournées pour désengorger les maisons d’arrêt.

Construire une prison est un labyrinthe administratif : trouver un site d’au moins 5 hectares, réaliser une étude d’impact (12 mois minimum, jusqu’à 2 ans), subir l’enquête publique et ses recours (Muret, Vannes), obtenir la déclaration d’utilité publique, puis le permis de construire. Les travaux durent de trois à cinq ans, pour un coût de 100 à 300 millions d’euros par établissement.

Une politique carcérale du XXIe siècle face aux nouvelles formes de violence

Les crimes les plus graves progressent alors que l’appareil pénal demeure figé dans des capacités inchangées : près de 100 000 peines de prison demeurent inexécutées faute de places. Ce hiatus entre la sévérité des condamnations et l’incapacité à les exécuter affaiblit le pacte républicain. Deux axes sont proposés : un accroissement significatif du parc pénitentiaire, et une modernisation des alternatives à la détention. Le rapport les décline en trois volets et 17 propositions.

Volet 1 : augmenter les capacités carcérales

Levier n°1 : financer un choc d’offre carcéral. Une place de prison coûte entre 300 000 et 400 000 euros. Pour doubler les quelque 65 000 places, il faut investir 22,75 milliards d’euros, soit 4,5 milliards d’euros par an sur un quinquennat, sans alourdir une pression fiscale qui représente déjà 46 % du PIB.

Proposition 1 : introduire un « Pay to Stay ». 43 États des États-Unis font payer aux détenus une part de leurs frais d’hébergement et de services, alors que la prise en charge des détenus coûtait 82 milliards de dollars en 2019. Le dispositif a des limites : en 2019, le Connecticut n’a perçu que 6 millions de dollars pour une politique qui coûtait 632 millions. La note propose de le réserver aux auteurs de crimes graves, de plafonner les paiements et de distinguer les consultations médicales selon leur nécessité. Sur la base d’un forfait de 30 euros par jour pour 86 140 détenus, il rapporterait 943 233 000 euros par an, et 1 257 644 000 euros à 40 euros par jour.

Proposition 2 : porter à l’échelle européenne un « principe de réparation sécuritaire ». Au 1er avril 2026, les prisons comptent 88 145 détenus pour 63 353 places (139,1 %), dont plus de 19 000 étrangers, soit 24,5 %. Le coût journalier moyen d’un détenu est de 130 euros, soit environ 50 000 euros par an : 19 000 étrangers coûtent près de 950 millions d’euros par an. En 2024, 30 000 OQTF ont visé des Algériens, et le consulat n’a délivré des laissez-passer que dans 10 % des cas. Un principe de réparation financerait près de 3 000 places de prison.

Volet 1, suite : rationaliser la construction et augmenter les moyens humains

Levier n°2 : rationaliser la procédure de construction.

Proposition 3 : créer un régime dérogatoire de « Projet d’intérêt pénitentiaire majeur » (PIPM), avec instruction unique, enquête publique fusionnée, délai maximal de neuf mois pour l’instruction des autorisations et référé précontractuel accéléré. Les délais passeraient de 7 à 10 ans à 3 à 5 ans.

Proposition 4 : réduire les délais de contentieux, avec un délai impératif de jugement de 6 mois maximum, un juge unique, une recevabilité restreinte aux requérants ayant un intérêt direct et la suppression de l’effet suspensif automatique.

Proposition 5 : créer un « Fonds prison » sur le modèle du Fonds vert, sans crédits nouveaux : clauses d’insertion économique territoriale dans les marchés publics (par exemple 25 % de sous-traitance locale) et « pack prison » donnant un accès prioritaire à la DETR, à la DSIL et au Fonds vert.

Levier n°3 : augmenter les moyens humains. Depuis le 1er janvier 2024, un surveillant en début de carrière perçoit 1 990 euros nets par mois, contre 1 770 euros en 2017.

Proposition 6 : adopter le cycle de travail Lundi/Jeudi, Jeudi/Lundi, Nuit sèche expérimenté à la maison d’arrêt du Mans, à étendre à des établissements pilotes.

Proposition 7 : créer un corps d’agents logistiques pénitentiaires, contractuels de catégorie C, sur le modèle des agents de service hospitalier.

Proposition 8 : repenser les trajectoires de carrière, avec des concours internes réservés, un dispositif Passerelle et un plan national de formation continue.

Volet 2 : améliorer l’offre carcérale

Levier n°1 : des prisons différenciées par criminalité. Le niveau de sécurité est aligné sur la dangerosité d’une minorité de détenus, ce qui dilue les moyens et produit un effet Pygmalion.

Proposition 9 : généraliser l’incarcération par type de délits et crimes, pour une prise en charge plus individualisée.

Proposition 10 : maintenir le cap fixé par Gérald Darmanin pour les délinquants les plus dangereux, avec une prison dédiée aux cent plus grands narcotrafiquants. Des établissements comme Mauzac et Casabianda, plus petits, suscitent aussi moins d’opposition locale.

Levier n°2 : développer les prisons ouvertes. En 2017, elles ne représentaient que 563 places, soit 0,9 % du parc.

Proposition 11 : doubler le taux de prisons ouvertes, de 4 % du parc à 8 % d’ici 2032. Alors que 28 % des détenus en prison classique exercent une activité, tous ceux placés en SAS travaillent. Ces prisons accueillent environ 150 détenus, et le Danemark les construit pour un tiers moins cher.

Levier n°3 : vers des ultra-courtes peines.

Proposition 12 : amplifier le recours aux courtes peines. Selon l’INSEE, 40 % des condamnés en 2019 étaient des récidivistes ou des réitérants. Aux Pays-Bas, 52 % des sanctions pénales sont des peines d’emprisonnement inférieures à un mois, et les prisons se vident.

Volet 3 : faire de l’alternative à la prison l’exception, mais une exception utile et efficace

La loi du 23 mars 2019 interdit les peines de prison inférieures à un mois, mais en 2020 les alternatives ne représentaient que 10 % des sanctions prononcées, contre 30 % aux Pays-Bas.

Proposition 13 : faire de l’alternative à la prison l’exception, mais une exception utile et efficace. La surveillance électronique réduit le risque de récidive de 10 à 12 % dans les cinq ans, selon une étude de 2017. Aux Pays-Bas, le taux de récidive est inférieur de 47 % chez les condamnés à un travail d’intérêt général. Un jour de détention coûte entre 64 et 104 euros, contre 12 euros pour une détention à domicile sous surveillance électronique, 31 euros pour un placement à l’extérieur et 59 euros pour la semi-liberté. L’ATIGIP chiffre à 1,4 milliard d’euros par an le coût du manque de réinsertion professionnelle et de la récidive : 543 millions pour l’accès à l’emploi (84 % des anciens détenus sont sans emploi un an après leur sortie) et 874 millions pour la récidive (31 % des sortants dans l’année).

Proposition 14 : mettre un terme aux incarcérations contre-productives. À la sortie de détention, 40 % des détenus souffrant de troubles psychiatriques voient leurs symptômes s’aggraver. Il faut systématiser les alternatives comme les UHSA et généraliser le projet AILSI expérimenté depuis 2022 en Provence-Alpes-Côte d’Azur.

Proposition 15 : réinvestir dans les capacités hospitalières en psychiatrie. La France comptait 120 000 lits en 1970 et moins de 60 000 en 2025. Dans le Nord-Pas-de-Calais, 70 % des personnes entrant en détention souffrent d’au moins un trouble psychiatrique.

Proposition 16 : négocier des accords avec des pays pour transférer des prisonniers à l’étranger. Hors terrorisme, la peine pourrait être exécutée dans le pays d’origine.

Proposition 17 : réviser l’incarcération pour certaines infractions routières. Sanctionnées par des travaux d’intérêt général, la population carcérale passerait de 71 000 à 56 000 détenus.

Conclusion

Le monde occidental voit une montée de l’ultra-violence. Deux tiers des Français jugent la Justice laxiste et un peu plus d’un tiers lui fait confiance. La prison représente plus de la moitié du budget de la Justice : si celle-ci est en crise, c’est que la prison ne joue plus son rôle.

Il ne s’agit pas d’une refonte globale de l’échelle des peines, mais de cesser de recourir systématiquement à l’incarcération lorsqu’elle est inefficace et nuisible. La prison doit être réservée aux individus pour qui elle constitue une réponse pénale adaptée. L’objectif n’est pas d’affaiblir la justice, mais de garantir que chaque peine serve son but : punir, protéger la société et favoriser la réinsertion des condamnés.