Les EPICS : Bilan et Perspectives

Avant-propos

Un statut quasiment unique au monde

Une famille particulière d’établissements publics. Le droit français distingue trois catégories de personnes morales de droit public : l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics. Parmi ces derniers, les établissements publics à caractère industriel et commercial exercent une mission de service public « dans les mêmes conditions qu’un industriel ordinaire », selon la formule du Tribunal des conflits de 1921. Leur activité commerciale relève du droit privé, tandis que leur direction, leur comptabilité et leurs activités administratives restent soumises au droit public.

D’une sanction à une souplesse. Perçue à l’origine comme une sanction, la soumission au droit privé est devenue une souplesse de gestion que les pouvoirs publics ont consacrée et étendue, tout en gardant le contrôle par le lien de tutelle.

L’outil de l’État-stratège (1945-1980)

Un âge d’or. À partir de 1944, gaullistes et communistes s’accordent pour que l’État intervienne dans les secteurs stratégiques. Les EPIC se multiplient : Commissariat à l’énergie atomique et Aéroport de Paris en 1945, Électricité et Gaz de France et Charbonnages de France en 1946, RATP en 1949, puis Centre national d’études spatiales en 1961 et Office national des forêts en 1964.

Souplesse et tutelle. Le statut offre à l’État la souplesse de gestion des activités commerciales et un lien de tutelle qui en fait l’outil de l’État-stratège, généralement en situation de monopole. Ces établissements ont accompagné la reconstruction et les grandes réussites industrielles françaises, du TGV au nucléaire, dans un environnement où le libre-échange n’était pas encore la norme.

La crise des EPIC face à la libéralisation

Des dérives de gestion. Soumis à une combinaison complexe de droit public et de droit privé, les EPIC peinent à conduire des stratégies de long terme : leurs dirigeants changent au gré des alternances et la gestion de la masse salariale doit composer avec de nombreuses exceptions au droit du travail. En 2014, la masse salariale représentait en moyenne 67 % de la valeur ajoutée des sociétés non financières, et l’État fixe le seuil d’alerte de ses établissements publics à 85 %. La note cite les difficultés de la SNCF et la scission des PTT comme exemples.

Les exigences du marché unique. Depuis l’Acte unique de 1986, l’ouverture à la concurrence de l’énergie, des transports et des postes a mis les EPIC face à des opérateurs privés moins contraints. La Cour de justice de l’Union assimile à des aides d’État l’insaisissabilité de leurs biens, leurs prérogatives de puissance publique et la garantie illimitée de l’État. La France a transformé plusieurs EPIC en sociétés anonymes à capitaux publics (La Poste, SNCF, Aéroports de Paris) ou les a privatisés (Seita, France Télécom).

Réformer les EPIC plutôt que les supprimer

Se conformer au droit européen. Supprimer l’insaisissabilité des biens, les prérogatives de puissance publique comme le droit d’exproprier et le bénéfice de la prescription quadriennale permettrait de lever la présomption de garantie illimitée de l’État.

Assouplir la gestion interne. Généraliser le recrutement par contrats de droit privé à tous les EPIC, revoir les conventions collectives trop restrictives, aligner la comptabilité sur le droit privé et ouvrir les postes de direction hors du cadre administratif pour attirer les meilleurs managers, sans précariser l’emploi.

Changer la culture de la tutelle. Le pouvoir politique doit encourager la performance et ne plus traiter les EPIC comme de simples administrations. Réformés, ils peuvent servir une dynamique de souveraineté économique.

Étendre le statut aux missions de service public. Les EPIC trouvent une seconde vie dans l’aménagement, avec les établissements publics fonciers (24 locaux et 10 d’État) et la Société du Grand Paris créée en 2010, et dans la culture, avec l’Opéra de Paris, la Comédie-Française, l’Opéra-Comique ou l’Institut français.