La Politique Agricole Commune

Avant-propos

Une politique au service de la souveraineté alimentaire

Cinq objectifs intangibles. Premier poste de dépense du budget européen en 2020, la PAC est la plus ancienne politique communautaire. Ses cinq objectifs, énoncés dans le traité de Rome de 1957 et inscrits aujourd’hui à l’article 39 du TFUE, sont d’accroître la productivité agricole, d’assurer un niveau de vie équitable aux agriculteurs, de stabiliser les marchés, de garantir la sécurité des approvisionnements et d’assurer des prix raisonnables aux consommateurs.

Trois fondements. En juillet 1958, la conférence de Stresa fixe les trois piliers de la PAC : le marché agricole unique, avec ses organisations communes de marché et son prix minimal garanti, la solidarité financière et la préférence communautaire.

De l’autosuffisance à la surproduction. Ce fonctionnement a permis de relever en quelques années le défi de l’autosuffisance alimentaire, mais la modernisation des exploitations a conduit à la surproduction, aux stocks et même à des destructions. En 1984, les ministres européens de l’Agriculture baissent le prix garanti et instaurent des quotas de production.

Un empilement de réformes devenu illisible

De Mac Sharry à l’Agenda 2000. La réforme Mac Sharry de 1992 crée le premier pilier, les aides directes aux exploitants, pour compenser la baisse du prix garanti et le gel partiel des terres. L’Agenda 2000 ajoute un second pilier, le développement rural, qui concerne près de 60 % de la surface européenne et 25 % de la population et mobilise environ 20 % du budget de la PAC. En France, la surface agricole utile couvre 55 % du territoire.

Découplage et verdissement. En 2003, les aides sont conditionnées à de bonnes pratiques agricoles, à la sécurité sanitaire ou au respect de la biodiversité. En France, l’historique de production reste pourtant la première strate de paiement, à travers les droits au paiement unique. La réforme de 2013 introduit les droits à paiement de base et un « paiement vert » sans uniformisation, un système jugé illisible par les acteurs de la filière.

Des aides concentrées. En France, 82 % des aides sont directes (environ 7 milliards d’euros) et 18 % vont au développement rural (environ 1,5 milliard). Parmi les aides directes, 50 % relèvent des droits à paiement de base, 30 % des paiements verts et 15 % d’aides couplées. Les 20 % plus grandes exploitations captent 54 % des aides, et le montant à l’hectare atteint 345 euros dans le bassin parisien contre 200 euros en Bretagne et Pays de la Loire.

Des tensions entre États. Face aux pays bénéficiaires, l’Europe du Nord a vu dans le Brexit l’occasion de réduire le budget de la PAC au profit d’autres politiques. Le 21 juillet 2020, les chefs d’État et de gouvernement ont retenu 336,4 milliards d’euros pour 2021-2027, contre 408,3 milliards pour 2014-2020 ; la France disposera d’environ 62 milliards d’euros.

Réinventer une PAC lisible et durable

La renationalisation, une piste taboue. Le budget de la PAC est passé de 45 milliards d’euros en 2003 à 60 milliards en 2019, soit 144 euros par an et par contribuable, mais sa part dans le budget européen est tombée de 55 % à moins de 40 %. Renationaliser la PAC permettrait aux États de conduire leur propre politique d’aides dans le cadre du marché commun. L’auteur écarte cette piste, qui sacrifierait les dimensions géostratégiques et socio-culturelles à une vision seulement économique et environnementale.

Préserver la souveraineté alimentaire. Face à la productivité américaine, à la restructuration chinoise et aux exportations brésiliennes, les Européens ne peuvent pas abandonner leur souveraineté alimentaire. La France perçoit près de 9 milliards d’euros d’aides nettes, quand le budget de son ministère de l’Agriculture ne dépasse pas 5 milliards d’euros.

Propositions

Un système hybride. Répartir clairement les rôles entre l’Union, les États et les Régions, en s’appuyant sur la compétence partagée et le principe de subsidiarité.

À la charge de l’Europe, la survie du secteur agricole par des aides directes simplifiées autour de deux strates : les droits à paiement de base et les paiements verts.

Harmoniser progressivement les droits à paiement de base pour mieux répartir les aides directes au profit des petits producteurs, notamment dans les filières de niche exposées à de nouvelles concurrences comme la viticulture.

À la charge de l’État décentralisé, les politiques de la ruralité : enseignement agricole et formation des jeunes, assouplissement de la fiscalité, renforcement des services publics, avec une identification claire du rôle des Régions.