Quels risques économiques d’une instabilité gouvernementale ?

Avant-propos

Depuis la dissolution actée par le président de la République, la France est entrée dans une situation inédite sous la Vème République : il n’y a plus de majorité dans la chambre basse du Parlement, soit l’Assemblée nationale. En effet, deux mois après les résultats du 7 juillet 2024, les 11 groupes parlementaires ont exprimé par l’intermédiaire de leurs chefs de parti lors des consultations auprès d’Emmanuel Macron, que trois options de coalition gouvernementale, en somme trois blocs : un bloc autour du Rassemblement national (142 députés), un bloc autour du Nouveau Front Populaire (193 députés) et un “bloc central” autour des partis du centre et de la droite (235 députés). 

Or, aucun Gouvernement issu (le Gouvernement est responsable devant l’Assemblée nationale) de l’un de ces blocs ne peut survivre à une motion de censure votée par les deux autres blocs. Ainsi, la France a vécu une première phase d’instabilité politique avec un gouvernement démissionnaire maintenu pendant près de 60 jours, un record sous la Vème République, le temps de laisser les consultations s’opérer pour chercher à éviter cette situation. La nomination de Michel Barnier, un profil consensuel, est jugé par le président de la République comme le plus capable de survivre à une motion de censure, grâce à une neutralité du Rassemblement national. Seulement, les rapports de force à l’Assemblée nationale n’ont pas changé et le pays est ainsi menacé par l’instabilité gouvernementale, c’est-à-dire une succession de gouvernements renversés par l’Assemblée nationale.

Une instabilité gouvernementale a un effet nécessairement délétère sur les politiques économiques et les politiques publiques conduites par l’exécutif notamment celles portant sur le temps long. Plus spécifiquement, la politique économique est l’une des principales victimes de l’instabilité politique puisqu’elle repose sur des politiques structurelles de plusieurs dizaines d’années (la politique industrielle, la politique commerciale, la politique de concurrence, etc.) nécessitant une vision sur le temps long. De même, les politiques conjoncturelles (la politique budgétaire, la politique d’emploi, etc.) dépendent également de cycles économiques, lesquels imposent parfois de prendre des décisions dites contracycliques, qui peuvent d’un point de vue politique se révéler être impopulaires. 

Une instabilité gouvernementale peut empêcher la bonne conduite de politiques structurelles (les gouvernements peuvent faire et défaire les politiques de leurs prédécesseurs) comme conjoncturelles (les gouvernements peuvent ne pas opérer des décisions impopulaires à court terme, mais nécessaires pour l’avenir du pays). Ainsi, il est observé en Europe une corrélation entre les pays les plus difficilement gouvernables et leur niveau économique, notamment leur niveau d’endettement public. Depuis la crise des dettes souveraines, l’Italie a enchaîné gouvernement technique, d’union des populistes, et d’union nationale en 10 ans ; l’Espagne n’a pas eu de gouvernement entre janvier et mai 2016 et la Grèce a vu Tsípras gagner en 2015 avec une parenthèse de plusieurs mois sans gouvernement. Or, il s’agit de 3 pays parmi le top 5 des pays les plus endettés de l’Union européenne (Grèce 162 % du PIB, Italie 137 %, et Espagne 108 %). Ces pays d’Europe du Sud ont vécu des phases d’instabilité politique amplifiant l’incapacité de leurs gouvernants à réformer. Cette corrélation est aussi observée dans l’histoire récente française : si l’instabilité gouvernementale de la IVème République n’a pas empêché les Trente Glorieuses, on observe malgré tout une distribution de la croissance différente entre une décennie d’instabilité gouvernementale (4,8 % de croissance économique moyenne entre 1948-1958) sous la IVème République ; et une décennie de stabilité gouvernementale (5,6 % de croissance économique entre 1958-1968) alors que le cycle économique est globalement prospère pour l’Europe et la France.

La France emprunte désormais la même voie, alors qu’elle est déjà surendettée (111 % du PIB) et soumise à une procédure de déficits excessifs par l’Union européenne. En s’appuyant sur la description de ce qu’est une instabilité gouvernementale (partie 1), le rapport décrit les conséquences de celle-ci sur les moteurs de la croissance économique (partie 2) et formule des propositions sur les mécanismes de surveillance et des recommandations pour pleinement soutenir nos acteurs économiques, déjà en difficulté, à survivre à cette période (parties 3 et 4).

Qu’est-ce que l’instabilité gouvernementale ?

Une notion propre au régime parlementaire. L’instabilité gouvernementale naît de changements fréquents de gouvernement ou d’une incertitude persistante sur sa survie, liée à l’absence de majorité claire ou à la fragmentation de la vie politique. Elle empêche la conduite de politiques de long terme.

Des institutions qui ont protégé la France. La IVe République a connu 24 gouvernements en douze ans, d’une durée moyenne de sept mois. La Ve République, grâce au parlementarisme rationalisé et au scrutin majoritaire, a préservé le fait majoritaire pendant près de soixante ans, à quelques épisodes près : décès de Georges Pompidou, dissolution de 1997, fronde de 2014-2016 ou majorité relative de 2022-2024.

Une situation inédite. Depuis juillet 2024, trois blocs se partagent l’Assemblée, 193 députés pour le Nouveau Front populaire, 235 pour le bloc central et 142 pour le Rassemblement national et ses alliés, sans qu’aucun ne puisse survivre à une censure des deux autres.

Les exemples européens. L’Italie a connu 71 gouvernements depuis 1945, la Belgique 541 jours sans gouvernement en 2010-2011, l’Espagne plusieurs élections en 2015 et 2016. Selon la note, les pays les plus instables comptent parmi les plus endettés de l’Union : Grèce 162 % du PIB, Italie 137 %, Espagne 108 %, et France 111 %.

Les conséquences sur les moteurs économiques

Des investisseurs en retrait. L’incertitude pèse sur les investissements directs étrangers et les marchés : en 2024, le taux de l’OAT à dix ans a dépassé 3 %, contre 2,4 % en début d’année.

Des entreprises et des ménages attentistes. Les entreprises reportent investissements et embauches, et les ménages privilégient l’épargne de précaution, au détriment de la consommation.

Des politiques économiques entravées. La législature 2022-2024 a vu 23 recours au 49.3 sous le gouvernement Borne et 1 260 propositions de loi ; désormais, chaque budget expose le gouvernement à une censure.

Des effets globaux. Les travaux de Barro, d’Alesina et d’Aisen et Veiga montrent que l’instabilité politique pèse sur la croissance. Sous la IVe République, la croissance moyenne a été de 4,8 % entre 1948 et 1958, contre 5,6 % entre 1958 et 1968 sous la Ve République.

Mécanismes de résilience et recommandations

S’appuyer sur les institutions indépendantes. La Banque centrale européenne et les autorités de régulation peuvent préserver la stabilité financière en période de turbulences politiques.

Engager des réformes structurelles. La note propose de réduire le poids de l’État dans l’économie par une revue générale des politiques publiques, d’assouplir le marché du travail sur un modèle de flexisécurité et de diversifier l’économie.

Renforcer la stabilité politique. Elle invite à étudier un mode de scrutin dégageant des majorités, scrutin à un tour ou proportionnelle avec prime majoritaire, et à développer une culture du compromis parlementaire.

Améliorer la résilience économique. Elle recommande des fonds de réserve alimentés par des excédents en période de croissance, pour soutenir l’économie en cas de crise sans endettement excessif.

Conclusion

Pour les auteurs, l’instabilité gouvernementale menace l’investissement, la croissance, l’emploi et la soutenabilité de la dette, dans un pays déjà surendetté et sous procédure européenne. Le vote du budget 2025 sera le premier test du cycle politique qui s’ouvre.