Loi de finances 2020 : continuité ou disruption ?

Des déséquilibres persistants

Des indicateurs préoccupants. La situation budgétaire de la France reste marquée par des déséquilibres macroéconomiques persistants. En 2018, le déficit public s’élève à 2,5 % du PIB. Les recettes publiques stagnent à 53,5 % du PIB. Le poids des dépenses publiques recule à peine et le taux de prélèvements obligatoires baisse de 0,2 point, à 45 %. La dette publique atteint 98,4 %, son plus haut niveau depuis la Seconde Guerre mondiale.

Des occasions manquées. Pour l’auteur, la conjoncture internationale et le quantitative easing de la BCE auraient dû permettre de mener des réformes structurelles depuis 2012. Elles n’ont pas été saisies. Les dépenses publiques progressent de 1,9 % en 2018, leur plus fort taux sur quatre ans hors année électorale. L’investissement public augmente de 3,9 %, mais aucun projet d’infrastructures d’envergure n’a été porté.

Une réduction du déficit fragile. La baisse relative du déficit repose surtout sur la forte progression des impôts sur le revenu et le patrimoine, de 6,2 %. Elle tient à l’amélioration de la conjoncture et à la hausse de la CSG. La note pose donc la question : comment redresser les finances publiques, pour tenir les engagements européens et retrouver une souveraineté économique, dans un contexte de croissance molle ?

Les engagements de campagne à l’épreuve

La priorité à l’investissement. Le programme présidentiel donnait la priorité à l’investissement. Elle est tenue de façon ténue : 4,3 % du PIB contre 4,1 % en 2017, soit 3 milliards d’euros de plus. La note cite parmi les investissements indispensables la fibre et la 4G en zone rurale, les transports urbains des métropoles et l’entretien du patrimoine de l’Etat, dont la voirie nationale.

Des économies introuvables. La part des dépenses publiques devait passer de plus de 57 % du PIB en 2017 à 52 % en 2022. Seuls 1 600 postes de fonctionnaires d’Etat devaient être supprimés en 2018, loin de l’objectif de 120 000 sur le quinquennat, depuis revu à 15 000. Le plan de 60 milliards d’euros d’économies par an à l’horizon 2022 demeure largement introuvable. Le rapport CAP 2022, qui prévoyait 30 milliards d’économies, a été enterré.

Des collectivités sous contrainte. Le reste de l’effort reposait sur les collectivités locales. Pour l’auteur, la contractualisation imposée par l’Etat se révèle moins efficace que la baisse de la dotation globale de fonctionnement. L’objectif de 2 milliards d’euros d’économies par an est loin d’être atteint. Les départements sont particulièrement exposés, avec des dépenses sociales liées à la conjoncture et des recettes peu dynamiques.

Fiscalité et trajectoire européenne

Une compétitivité peu renouvelée. Le candidat promettait une baisse ciblée d’environ un point des prélèvements obligatoires. Pour la note, le gouvernement a surtout prolongé jusqu’en 2022 la baisse de l’impôt sur les sociétés votée par la majorité précédente. Il a poursuivi la baisse des cotisations patronales près du SMIC. L’instabilité fiscale demeure, et la conversion du CICE en baisse de charges a été contrebalancée par la mise en place du prélèvement à la source.

Des promesses fiscales largement tenues. La baisse de l’IS, les mesures pour les autoentrepreneurs et la suppression de la taxe à 3 % sur les dividendes ont été réalisées. La taxe d’habitation doit être supprimée pour 80 % des Français en 2020, et en 2023 pour les autres. Les exonérations sur les heures supplémentaires sont rétablies en 2019. L’option pour l’individualisation de l’impôt sur le revenu n’a pas vu le jour. La hausse de la composante carbone a été annulée pour 2019 à 2022 après la crise des gilets jaunes.

Une trajectoire qui se dégrade. Selon l’auteur, après l’effet confiance de l’élection, déficit, dette et croissance reprennent une évolution préoccupante. Les mesures prises face aux gilets jaunes ont dégradé les comptes publics de 17 milliards d’euros en un mois. L’objectif d’un déficit de 1 % du PIB en fin de quinquennat est abandonné. Le programme de stabilité prévoit un déficit de 3,1 % du PIB en 2019 et une dette de 98,9 %. Le déficit structurel visé de 0,4 % du PIB ne devrait pas être atteint.

Les recommandations de Bruxelles. La Commission recommande de rationaliser les dépenses fiscales, estimées à 4 % du PIB en 2019, et de réduire le nombre de petites taxes. Les impôts sur la production pèsent aussi sur les entreprises : 3,1 % du PIB en 2016, contre 1,4 % en Italie, 1,0 % en Espagne et 0,4 % en Allemagne.

Libérer, optimiser, restaurer, pacifier

Libérer les initiatives. La note cite en exemple la création du statut d’autoentrepreneur. Elle voit dans le commerce de proximité un levier de redynamisation des territoires, générateur d’emplois locaux avec une faible empreinte carbone. Les aides à la création d’entreprise, parfois redondantes entre Etat et collectivités, gagneraient à être rationalisées. La note juge aussi que les aides aux associations devraient être mieux évaluées.

Optimiser la dépense publique. Réduire durablement la dépense suppose d’interroger le périmètre des missions de l’Etat. L’auteur s’interroge sur les agences et les participations publiques, qui pourraient être redéployées vers les activités innovantes. Pour lui, la privatisation d’Aéroports de Paris aurait dû être étudiée sous l’angle de sa rentabilité socio-économique plutôt que sous la pression d’un besoin de financement.

Restaurer la balance des paiements. Le solde commercial approche -26 milliards d’euros en 2018, en recul de 4 milliards sur un an. Les prix du pétrole en sont la principale explication : l’autonomie énergétique doit être une priorité. Le tourisme, générateur de devises, reste moins productif de revenus que dans d’autres pays.

Pacifier la relation avec les collectivités. La relation entre l’Etat et les collectivités est marquée par une défiance réciproque : transferts non compensés, baisse unilatérale de la DGF, contractualisation à sens unique. La perte de leurs leviers fiscaux contribue à les déresponsabiliser. En conclusion, la note estime que la baisse des prélèvements doit rester un objectif, à condition de réduire la dépense par un recentrage des missions de l’Etat.

Nos propositions

Proposition 1. Relever les seuils de la micro-entreprise. Soutenir le commerce de proximité par une mesure de simplification qui peut être un levier incitatif puissant.

Proposition 2. Rationaliser les aides à la création d’entreprise. Réunir des dispositifs parfois redondants entre Etat et collectivités, par exemple dans un guichet unique.

Proposition 3. Revoir la fiscalité territoriale. Simplifier les zonages comme les ZRR et les ZFU avec les collectivités, en ciblant la paupérisation des centres des villes moyennes et petites.

Proposition 4. Réexaminer les missions et participations de l’Etat. Interroger les missions des agences et redéployer les participations vers les activités innovantes, l’Etat pouvant jouer un rôle de capital risqueur.

Proposition 5. Développer l’autonomie énergétique. En faire une priorité pour la balance des paiements, notamment par la recherche et développement en électromobilité.

Proposition 6. Mieux soutenir l’export et le tourisme. Créer un crédit d’impôt adapté aux exportateurs et un suramortissement pour l’investissement touristique, notamment dans le patrimoine historique.

Proposition 7. Revoir les assiettes de TVA. Favoriser les activités non délocalisables, créatrices d’emplois et peu consommatrices d’importations.

Proposition 8. Simplifier la DGF et relier les taxes locales à leur objet. Simplifier les critères de la DGF et de la péréquation, et créer par exemple une taxe transport dont le taux serait fixé par les collectivités, contre une baisse de la DGF.