Quelle organisation territoriale pour la France post-covid ?

Avant-propos

Présenté initialement au début de l’année 2020 comme un « nouvel acte de décentralisation », le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (dit « projet de loi 3DS »), voté en ce début du mois de janvier 2022, apparaît finalement comme un simple acte de simplification.

La présente note a donc pour vocation de dresser le bilan, pour le moins mitigé, des dernières réformes de l’organisation territoriale (I). Dès lors, le sentiment d’un développement à deux vitesses, entre des Métropoles dynamiques et une périphérie en souffrance voire à l’abandon, appelle des réponses fortes (II). Le projet de loi « 3DS », d’ambition limitée, comprend quelques mesures bienvenues mais ne constitue pas un grand soir susceptible de renouer le fameux « lien territorial » tant vanté par le gouvernement. D’autres pistes sont à étudier pour un nouvel acte de décentralisation (III) qui répondrait à la quête de sens démocratique soulevé d’une part par le mouvement des « Gilets jaunes », et d’autres part par les écueils rencontrés pendant la crise sanitaire.

Un bilan mitigé des réformes territoriales

De la loi Defferre à la loi MAPTAM. La loi de 1982 a fait des régions des collectivités de plein exercice et remplacé la tutelle par un contrôle de légalité a posteriori. L’acte II de 2003 et 2004 a transféré de nouvelles compétences, sans véritable autonomie financière ni blocs de compétences cohérents. En 2014, la loi MAPTAM a ajouté les Métropoles : le millefeuille s’est épaissi d’une strate supplémentaire.

Une inflation des effectifs. Le rapport Balladur de 2009 relevait une croissance de près de 60 % des effectifs des collectivités depuis 1980, surtout dans les communes et les intercommunalités.

Des rationalisations avortées. La réforme de 2015 a réduit le nombre de régions de 22 à 13 et divisé par deux celui des cantons, mais la coexistence de 21 Métropoles disperse les moyens. Chef de file économique, la Région n’a pas les moyens de ses ambitions : 30 milliards d’euros de budget en 2018, contre 67 milliards pour les départements.

Des modes de scrutin illisibles. Régionales, départementales, municipales devenues communautaires, Métropole de Lyon : l’instabilité des règles électorales éloigne le citoyen de ses représentants locaux, à rebours de la vocation même de la décentralisation.

Réinventer l’aménagement des territoires pour répondre au déclassement

L’échec de la loi NOTRe. Des régions à la superficie des Länder, sans leurs moyens, ont été regroupées selon une logique politique plutôt qu’économique. Les coûts induits (alignement des régimes indemnitaires, doublons de services) dépassent, au moins à court terme, les gains d’efficacité attendus.

Une fracture territoriale. Entre 1980 et 2007, la part de l’industrie dans la richesse nationale est passée de 24 % à 14 % et le secteur a perdu 1 913 500 emplois. La fermeture des services publics de proximité, doublée de plans sociaux, a nourri le sentiment d’abandon exprimé par le mouvement des Gilets jaunes.

Des Métropoles fermées aux classes populaires. À Bordeaux, les prix de l’immobilier ont été multipliés par 2,5 en quinze ans et les loyers ont augmenté de près de 10 % en 2019.

Un projet de loi 3DS inadapté. Le choc de décentralisation attendu s’est traduit par une réponse limitée, tandis que le rôle du préfet est renforcé. La note propose de réaffirmer le financement national de la santé tout en associant les collectivités à sa conduite territoriale, et d’élargir la compétence emploi des Régions et des Départements.

Vers un véritable acte IV de la décentralisation

Rationaliser l’intercommunalité. La France compte moins de 35 000 communes, dont 53 % de moins de 500 habitants, contre 8 000 à 12 000 en Allemagne, au Royaume-Uni, en Italie et en Espagne. Toute commune nouvelle ou tout EPCI ne deviendrait définitif qu’après un audit démontrant des économies de fonctionnement.

Supprimer les syndicats superflus. Sur 11 187 syndicats intercommunaux en 2016, 412 syndicats « dormants » pourraient être dissous sans préjudice.

Redonner du poids aux Départements. La note juge l’EPCI moins légitime que le Département, qui a joué un rôle central pendant la crise sanitaire, et propose de lui transférer une partie des compétences intercommunales, notamment en matière de logement et d’habitat.

Revitaliser les villes moyennes. Création de zones franches dans les centres-villes et centres-bourgs, où la vacance commerciale atteignait 11,1 % dans les agglomérations de moins de 50 000 habitants ; cofinancement sur le modèle d’un « 1 % métropole » ; ratio de désendettement pour les collectivités de plus de 5 000 habitants ; poursuite du plan Action cœur de ville et appui des chambres de commerce et d’industrie.

Transparence et contrôle des comptes locaux

Une trajectoire de mandature. Chaque collectivité adopterait, sur le modèle de la loi de programmation des finances publiques, une trajectoire budgétaire à moyen terme.

Un contrôle renforcé. Les capacités des préfectures en matière de contrôle de légalité ont décliné. La note propose de les rétablir, de certifier chaque année les comptes des plus grandes collectivités et de mieux responsabiliser les élus : sécurité juridique pour la négligence non intentionnelle, sanction des fautes lourdes de gestion.

Propositions

La note conclut par les pistes suivantes, non numérotées :

Revitaliser la démocratie locale, par des consultations plus fréquentes sur les grands projets structurants.

Simplifier les modalités d’élection des élus locaux et les rapprocher des électeurs, par la mise en œuvre du conseiller territorial.

Rationaliser l’échelon des établissements publics de coopération intercommunale.

Clarifier les compétences, dans le prolongement de la loi NOTRe.

Élever l’autonomie fiscale des collectivités au rang de principe constitutionnel.

Mieux responsabiliser les élus locaux du fait de leur gestion.

Renforcer le rôle du préfet dans la coordination des services de l’État sur le territoire.

Renforcer le contrôle de légalité.

Libéraliser la tenue comptable des collectivités locales en rendant obligatoire la certification de leurs comptes.

Donner une dimension nouvelle aux logiques de péréquation financière entre métropoles et territoires, entre l’État et les collectivités.

Renforcer le maillage sectoriel d’offres et de services sur le territoire.