Comment créer un Etat de Palestine ?

Avant-propos

Par la voix du président de la République, la France reconnaîtra l’État de Palestine le 22 septembre 2025, à l’occasion de la 80ème Assemblée générale des Nations Unies présidée par la France. Cette déclaration d’Emmanuel Macron a ouvert une boîte de Pandore qu’il apparaît désormais impossible de refermer. Purement symbolique, cette déclaration visant à “apporter une contribution décisive à la paix au Proche-Orient » s’inscrit dans le sillage de la position qu’entretient de manière quasi-unanime la communauté internationale sur la nécessaire reconnaissance d’un État palestinien.  Cette campagne médiatique et diplomatique internationale a pris une ampleur croissante depuis le début de la guerre à Gaza, déclarée à la suite des attaques terroristes perpétrées par le Hamas et d’autres factions palestiniennes armées le 7 octobre 2023.

Si la qualification de génocide à l’encontre de la population de l’enclave palestinienne ne peut juridiquement être retenue du fait de l’absence de l’élément d’intentionnalité, il n’en demeure pas moins que le sort terrible des civils palestiniens, pris en tenaille entre les bombardements israéliens et le Hamas qui n’hésite pas à les utiliser comme bouclier humain ou à réprimer tout embryon de contestation, donne à la situation un caractère d’urgence absolue. En ce sens, la décision du président de la République apparaît fondée mais repose davantage sur l’émotion qui, aussi légitime soit-elle, ne permettra pas d’obtenir l’assentiment de Tel Aviv et de Washington, les deux capitales sans lesquelles aucune avancée concrète ne sera possible dans ce dossier. En revanche, il est à noter que cette déclaration n’a pas été « inutile » ou « vaine » car elle a incité ou contraint d’autres pays comme le Royaume-Uni de Keir Starmer à avancer sur le sujet.

Néanmoins, sous peine de rester un vœu pieux, ce souhait de procéder “à la pleine reconnaissance de la Palestine comme État » doit s’accompagner d’un véritable plan proposant des solutions concrètes ayant vocation à traiter les questions sécuritaire (quid du Hamas et des autres factions ?), territoriale (quel territoire pour l’État palestinien ?), politique (qui pour gouverner cet État ?) ou encore financière (comment financer la reconstruction des territoires et doter l’État palestinien de ses premiers budgets ?) qu’un tel projet implique. 

L’urgence de la situation place la communauté internationale dans la délicate situation de devoir prendre une décision aux conséquences qui seront déterminantes pour l’avenir de la Palestine, d’Israël, du Moyen-Orient mais aussi pour l’équilibre de toutes les sociétés que le conflit israélo-palestinien dans son ensemble, et la guerre entre Israël et le Hamas en particulier, polarisent parfois jusqu’à l’extrême comme en témoigne la montée de l’antisémitisme en Occident. 

Tout d’abord, il est nécessaire de se demander pourquoi l’État de Palestine n’existe pas actuellement afin d’éviter de répéter les erreurs de l’histoire passée (I). Ensuite, il est évident que le drame qui se déroule actuellement dans la bande de Gaza ainsi que les tensions grandissantes en Cisjordanie font de la période un moment clef pour agir (II). Enfin, afin d’être pérenne et équitable, la reconnaissance officielle d’un État palestinien devra nécessairement passer par des compromis consentis par chacun des acteurs impliqués, sous peine de ne jamais dépasser le stade symbolique (III). 

Edouard Chaplault-Maestracci, Analyste international au Millénaire

Les leçons de l’histoire

Un État reconnu mais inexistant. Dans le sillage de l’annonce française, le Canada, l’Australie, le Portugal, la Finlande et le Danemark ont indiqué qu’ils reconnaîtraient à leur tour l’État de Palestine. La note porte ainsi à 148 le nombre de pays favorables à sa création. Pour les auteurs, l’histoire montre pourtant qu’un tel projet ne peut aboutir qu’avec l’accord explicite des principales parties. Cet accord doit aussi reposer sur un plan viable et durable.

La résolution 181, erreur originelle. La note rappelle les deux fondements de l’État d’Israël : le manifeste de Theodor Herzl publié en 1896 et la déclaration Balfour de 1917. En 1947, l’ONU confie au juriste suédois Emil Sandström la présidence d’un comité chargé d’un plan de partage. Le plan prévoit un État juif sur 55 % de la Palestine mandataire, un État arabe et un statut international pour Jérusalem. L’Assemblée générale l’adopte le 29 novembre 1947 par 33 voix pour, 13 contre et 10 abstentions.

Du refus de 1947 à la guerre de 1948. Les représentants du Yichouv acceptent le plan. Les États arabes et la plupart des Arabes de Palestine le refusent. David Ben Gourion proclame l’indépendance d’Israël le 14 mai 1948. Une coalition formée du Liban, de l’Égypte, de la Syrie, de la Jordanie et de l’Irak entre en guerre et est défaite. Israël contrôle alors 77 % de la Palestine mandataire. Pour la note, le refus de 1947 a fermé la voie d’une solution équitable. Le blocage vient aujourd’hui, selon elle, du gouvernement de coalition israélien, opposé à la solution à deux États.

Oslo, un goût d’inachevé. Signés le 13 septembre 1993 sous l’égide de Bill Clinton, les accords d’Oslo mettent fin à la première Intifada. Israël et l’OLP se reconnaissent mutuellement et fixent un cadre de négociation. Pour les auteurs, rien n’y est prévu pour apaiser les tensions en Cisjordanie, où le nombre de colons augmente ensuite. Les attentats du Hamas d’un côté, l’assassinat de Yitzhak Rabin par un extrémiste le 4 novembre 1995 de l’autre, compromettent la période transitoire. Tout futur plan devra donc détailler chaque étape et prévoir les moyens d’assurer la sécurité des deux peuples.

Quatre blocages structurels

Jérusalem. Pour la note, l’échec du processus de paix tient moins aux responsabilités personnelles qu’à quatre points d’achoppement. Le premier est le statut de Jérusalem. Israël a annexé la partie Est de la ville en 1967, annexion que la communauté internationale ne reconnaît pas, et en a fait sa capitale en 1980. L’Autorité palestinienne réclame une scission politique de la ville. La reconnaissance américaine de Jérusalem comme capitale d’Israël a durci les positions.

La souveraineté. Malgré les promesses d’Oslo, aucune des deux parties n’a reconnu la souveraineté de l’autre. La charte du Hamas promet l’anéantissement d’Israël. Les accords Gaza-Jéricho de mai 1994 ont toutefois marqué une première étape : ils ont créé l’Autorité palestinienne et lui ont transféré certaines compétences, dont l’éducation, sur 87 % de la bande de Gaza et une partie de Jéricho.

Les territoires et les frontières. La note compare ces négociations à des transactions foncières, où se mêlent droits sur la terre, populations installées et colonisation. Les accords d’Oslo prévoyaient un retrait des territoires occupés. La colonisation s’est pourtant poursuivie, notamment pour la maîtrise des ressources en eau. Selon la note, plus de 20 % du territoire cisjordanien reste sous le contrôle de bases militaires israéliennes.

La démographie. Le dernier blocage est démographique. La note compte 14 millions d’habitants sur l’ensemble des territoires israéliens et palestiniens, répartis à parts à peu près égales. Elle estime que cet équilibre rend difficiles un État binational comme un État unique accordant les mêmes droits à tous. Israël compte 9,5 millions d’habitants, dont 74 % de Juifs et environ 21 % d’Arabes. Son indice de fécondité, de 2,9 enfants par femme, est l’un des plus élevés des pays développés.

Le moment d’agir

Deux États décisifs. Pour les auteurs, l’État de Palestine n’existera pas tant que les États-Unis et Israël ne le reconnaîtront pas. La communauté internationale n’ayant aucun moyen de pression sur eux, la note privilégie une approche pragmatique, sous la forme d’un accord négocié avec chacun. Elle examine donc, tour à tour, pourquoi la période actuelle peut être propice pour Washington, pour Israël et pour les Palestiniens.

Les États-Unis. La note juge l’administration de Donald Trump paradoxalement ouverte à cette perspective, malgré le transfert de l’ambassade américaine à Jérusalem lors du premier mandat. Elle avance deux séries de raisons. La première est structurelle : selon un article de Serge Halimi publié en 1989, l’AIPAC pèse davantage sur le Parti démocrate que sur le Parti républicain. La seconde est conjoncturelle : d’après l’institut Gallup, 60 % des Américains désapprouvent l’action militaire israélienne à Gaza. L’enlisement du dossier ukrainien et les élections de mi-mandat de 2026 pousseraient aussi Washington à rechercher un succès au Proche-Orient.

Israël. Pour la note, un accord permettrait à Israël d’atteindre les trois objectifs fixés après le 7 octobre 2023 : libérer les otages, détruire le Hamas et faire en sorte que Gaza ne soit plus une menace. Son accord étant indispensable, aucun plan ne pourrait se faire à son détriment. L’accord ouvrirait aussi la voie à une normalisation avec les pays arabes. L’Arabie saoudite, qui l’envisageait avant la guerre, fait désormais du règlement de la question palestinienne un préalable. Les auteurs estiment enfin que le 7 octobre a mis en échec la doctrine sécuritaire suivie jusque-là.

Les Palestiniens. Pour les Palestiniens, la note ne voit pas de bon moment mais une nécessité. Elle rappelle l’offre d’Ehud Olmert à Mahmoud Abbas en septembre 2008 : retrait israélien de 93,7 % de la Cisjordanie, échanges de territoires de 5,8 % et corridor d’environ 0,5 % vers Gaza, soit près de 100 % des territoires de 1967. Cette offre n’a pas été acceptée. Le plan « Peace to Prosperity » présenté par Donald Trump le 28 janvier 2020 attribuait environ 70 % de la Cisjordanie à un État démilitarisé, avec 50 milliards de dollars d’investissements sur dix ans. Pour les auteurs, après ces deux rejets, la direction palestinienne ne peut plus refuser le prochain plan raisonnable.

Gaza, zone internationale sous mandat de la Ligue arabe

Reconstruire l’enclave. La note part d’un constat chiffré. Selon l’ONU, 92 % des bâtiments résidentiels de Gaza, soit environ 436 000 logements, ont été endommagés ou détruits. Le Global Centre for the Responsibility to Protect estime à 70 % la part des infrastructures civiles touchées. En février 2025, l’ONU, l’Union européenne et la Banque mondiale chiffraient la reconstruction à plus de 50 milliards de dollars. Le plan du Caire présenté en mars 2025 par plusieurs pays arabes prévoyait cinq ans de travaux.

Un relogement sans contrainte. Les travaux supposent un relogement temporaire des habitants, en Cisjordanie ou dans des pays voisins comme la Jordanie et l’Égypte. Aucune relocalisation forcée ne devra être imposée : la note en fait la ligne rouge palestinienne. Chaque habitant pourrait choisir entre un départ volontaire et un retour dans l’enclave reconstruite. En contrepartie de Gaza, la Palestine recevrait en Cisjordanie des terres aujourd’hui occupées par des colons, d’une superficie égale à celle de la bande, soit 365 km². Les colons concernés seraient indemnisés.

Un statut international. Une fois reconstruite, Gaza deviendrait une zone internationale administrée sous mandat de la Ligue arabe, par des États membres reconnaissant Israël et par les États-Unis. Ni Israël ni le futur gouvernement palestinien n’y participeraient. Pour les auteurs, ce mandat évite que l’administration de Gaza apparaisse comme occidentale. Il offre un accès à la Méditerranée à des pays comme l’Arabie saoudite. Les États-Unis pourraient y installer une base militaire proche du canal de Suez. Une campagne de « déhamassisation », sur le modèle de la dénazification, y serait menée.

Une zone économique. La reconstruction et le relogement seraient financés par un fonds réunissant les États-Unis, des pays de la Ligue arabe reconnaissant Israël et, le cas échéant, l’Union européenne. Gaza deviendrait ensuite un carrefour industriel et commercial, idée reprise du projet américain « Great Trust » révélé par le Washington Post. Les taxes acquittées par les entreprises installées seraient réparties ainsi : 50 % pour le gouvernement palestinien, 25 % pour indemniser les colons ayant cédé leurs terres, 25 % pour rembourser les pays financeurs.

Un État de Palestine en Cisjordanie

Un territoire fondé sur le plan Olmert. Pour les auteurs, un État scindé en deux ne serait pas durable, et le corridor entre Gaza et la Cisjordanie deviendrait un moyen de pression. L’État de Palestine aurait donc la Cisjordanie pour base, avec le plan Olmert comme point de départ du tracé. Le nombre de colons est toutefois passé de 281 000 en 2008 à plus de 465 000 en 2024. Gaza représentait environ 6 % des territoires de 1967. Israël rétrocéderait donc environ 10 % de ces territoires, soit 602 km², en colonies ou en terres israéliennes proches. Israël choisirait les terres cédées. La Palestine disposerait d’un droit d’observation et de suggestion.

Ramallah pour capitale. La note fait de Jérusalem une concession à Israël : elle ne serait pas la capitale de la Palestine. Les auteurs refusent aussi une capitale en périphérie de Jérusalem, comme le prévoyait le plan de 2020. Ramallah accueille déjà les principales institutions de l’Autorité palestinienne. La ville compte environ 40 000 habitants intra-muros et plus de 150 000 dans l’agglomération en 2023. Elle concentre près de 25 % du secteur bancaire palestinien, et l’université de Birzeit, toute proche, compte plus de 15 000 étudiants. Pour Jérusalem, la note juge souhaitable un statut international. À défaut, Jérusalem-Est reviendrait à la Palestine.

Un gouvernement transitoire sans le Hamas. Aucun accord n’est possible sans la restitution de tous les otages, morts et vivants. Le Hamas et les groupes armés ayant participé aux attaques du 7 octobre, comme le Jihad islamique palestinien, seraient exclus de la vie politique et dissous. Leurs dirigeants seraient contraints à l’exil et jugés sur le modèle des procès de Nuremberg. L’État serait démilitarisé mais protégé par une force de type FINUL et par une coalition associant les États-Unis, l’Union européenne et les États arabes ayant normalisé leurs relations avec Israël. Un gouvernement transitoire issu de l’Autorité palestinienne préparerait des élections supervisées par l’ONU.

Un protocole de retour des réfugiés. L’UNRWA recensait près de 6 millions de réfugiés palestiniens en 2024. Le plan pourrait en ajouter temporairement 500 000 à 1 million venus de Gaza. La note propose un protocole sur dix ans, qui doublerait d’abord en cinq ans la population de la Cisjordanie, d’environ 3 millions d’habitants. Elle pourrait atteindre 10 millions, soit environ 1 700 habitants au km², contre plus de 6 000 aujourd’hui à Gaza. Les retours seraient ordonnés par priorité : les Gazaouis déplacés après le 7 octobre, puis les réfugiés de première et de seconde génération, enfin leurs descendants nés hors de Palestine. Les identités seraient contrôlées par un tiers.

Nos propositions

Proposition 1. Reconstruire Gaza grâce à un fonds international. Un fonds réunissant les États-Unis, des pays de la Ligue arabe reconnaissant Israël et éventuellement l’Union européenne financerait la reconstruction et le relogement temporaire des habitants.

Proposition 2. Laisser aux Gazaouis le choix de partir ou de revenir. Aucune relocalisation forcée ne serait imposée. Chaque habitant choisirait entre un départ volontaire et un retour dans l’enclave reconstruite.

Proposition 3. Placer Gaza sous mandat de la Ligue arabe. Gaza deviendrait une zone internationale administrée par des États arabes reconnaissant Israël et par les États-Unis, qui pourraient y installer une base militaire. Une campagne de « déhamassisation » y serait menée.

Proposition 4. Faire de Gaza une zone économique. Les recettes fiscales seraient réparties entre l’État palestinien (50 %), l’indemnisation des colons (25 %) et le remboursement des pays financeurs (25 %).

Proposition 5. Bâtir l’État de Palestine en Cisjordanie. Le tracé partirait du plan Olmert. Israël rétrocéderait l’équivalent de 10 % des territoires de 1967, soit 602 km², en choisissant les terres cédées.

Proposition 6. Faire de Ramallah la capitale. Jérusalem ne serait pas la capitale palestinienne. À défaut d’un statut international, Jérusalem-Est reviendrait à la Palestine.

Proposition 7. Exclure le Hamas et les groupes armés du 7 octobre. Après la restitution de tous les otages, ces groupes seraient dissous, leurs dirigeants exilés et jugés sur le modèle des procès de Nuremberg.

Proposition 8. Un État démilitarisé mais protégé. Une force de type FINUL et une coalition associant les États-Unis, l’Union européenne et des États arabes garantiraient les frontières.

Proposition 9. Un gouvernement transitoire puis des élections libres. Un gouvernement issu de l’Autorité palestinienne, accompagné par des États arabes, préparerait des élections supervisées par l’ONU, ouvertes aux seuls partis sans lien avec le Hamas, les autres factions armées ou les Frères musulmans.

Proposition 10. Un protocole de retour des réfugiés sur dix ans. Les retours seraient échelonnés selon les capacités d’accueil et un ordre de priorité, sous le contrôle d’un tiers.

Proposition 11. Accompagner la reconnaissance française d’un plan. La France adjoindrait à la reconnaissance du 22 septembre 2025 une proposition de plan réaliste.