Budget 2025 : mission impossible pour Michel Barnier ?

Avant-propos

Le budget 2025 s’annonce comme l’un des plus complexes à élaborer sous la Vème République, dans un contexte inédit marqué par l’absence de majorité parlementaire et une fragmentation des forces politiques. 

Depuis la dissolution de l’Assemblée, aucun bloc ne dispose de suffisamment de sièges pour gouverner seul, rendant le processus d’adoption du budget incertain. Ainsi, le gouvernement de Michel Barnier doit composer avec des intérêts divergents et des pressions multiples. Entre les attentes des Français, les contraintes économiques et les impératifs européens, la France se trouve à la croisée des chemins. 

Les deux derniers budgets présentés par la France ont été mal calculés par le Gouvernement. Dans ces circonstances, il est possible de parler de dérapages budgétaires : le déficit budgétaire constaté à la fin de l’année est plus important que le déficit budgétaire estimé lors du PLF. Les 5,2 % prévus en 2023 pour l’année 2024 ont été dépassés (5,6 % du PIB), soit un premier dérapage de + 11 milliards d’euros pour 2024. Les 5,6 % prévus en 2024 pour l’année 2025 devraient être dépassés (6,2 % du PIB selon une note du Trésor en juillet 2024), soit un second dérapage d’environ 16 milliards d’euros pour 2025. De plus, ce dérapage pourrait arriver jusqu’à 7 % du PIB selon les dernières déclarations en provenance de Bercy ou de Matignon.

Ainsi, tout compris, les dérapages budgétaires équivalent environ 27 milliards sur deux ans : soit 2 réformes des retraites puisqu’une réforme des retraites à taux plein permet d’économiser 12 milliards d’euros. A cause de la gestion récente, il faudrait demander aux Français de travailler jusqu’à 68 ans pour rembourser les erreurs de gestion commises sans même compter le déficit résiduel. Ce rapport explore les défis, les enjeux et les scénarios possibles pour faire voter le budget 2025, tout en évitant une paralysie de l’administration, à l’image des shutdowns américains.

Une situation inédite pour voter un budget périlleux

Aucune majorité. Depuis la dissolution, trois blocs se partagent l’Assemblée : le Nouveau Front populaire avec 193 députés, le bloc central avec 235 députés et le Rassemblement national et ses alliés avec 142 députés. Aucun gouvernement issu de l’un d’eux ne peut survivre à une censure votée par les deux autres. Le gouvernement démissionnaire est resté près de 60 jours en fonction, un record sous la Ve République, et Michel Barnier a mis 16 jours à composer son équipe.

Des messages contradictoires. Avec une participation de 66,71 % au premier tour, la plus forte depuis 1997, les électeurs ont rejeté successivement la majorité présidentielle, le Rassemblement national et le Nouveau Front populaire, sans dessiner de ligne budgétaire. Le NFP proposait 250 milliards d’euros de dépenses nouvelles, le RN 100 milliards.

Trois « chefs ». Michel Barnier doit composer avec le président de la République, avec des groupes parlementaires aux intérêts divergents et avec une opinion hostile aux hausses d’impôts : trois Français sur quatre n’en veulent pas selon Odoxa.

Un budget menacé par un effet ciseau

Une raréfaction des ressources. Les prélèvements obligatoires, qui représentent près de 46 % du PIB, se répartissent entre impôts directs (40 %), impôts indirects (27 %) et cotisations sociales (33 %). Leur dynamique ralentit : les cotisations n’augmentent que de 4,5 % en 2023, et les prévisions de croissance n’ont été atteintes qu’à trois reprises depuis 1974.

Une crise des déficits. Le déficit public atteint 155 milliards d’euros en 2023 et pourrait approcher 7 % du PIB en 2025 sans mesure nouvelle. Le déficit commercial s’établit à près de 90 milliards d’euros en 2023, pénalisé par les difficultés de l’agriculture, du luxe et de l’aéronautique.

Des dérapages successifs. Selon la note, les dérapages des deux derniers budgets représentent environ 27 milliards d’euros, soit l’équivalent de deux réformes des retraites à 12 milliards chacune.

Des objectifs contradictoires

Sur le plan économique. Le gouvernement affiche à la fois le plein-emploi et la lutte contre l’inflation, deux objectifs difficiles à concilier selon la courbe de Phillips, tout en maintenant 28,4 milliards d’euros de soutien au pouvoir d’achat.

Sur le plan politique. Les soutiens du gouvernement veulent à la fois investir dans les services publics et ne pas augmenter les impôts, alors que la LFI 2024 prévoyait déjà 4 milliards de plus pour le régalien, 7 milliards pour la transition écologique et 5,5 milliards pour l’éducation.

Sous la pression européenne. La procédure pour déficit excessif engagée par l’Union européenne impose une trajectoire de retour sous 3 % du PIB, sous peine de sanctions.

Un budget ou le shutdown ?

Deux voies d’adoption. Le budget, loi ordinaire, ne peut être adopté ni par ordonnance ni par décret. Il peut être voté à la majorité simple, ce qui suppose l’abstention du Rassemblement national, ou adopté par l’article 49-3, au risque d’une motion de censure.

Deux précédents. En 1962 et en 1979, des mesures temporaires ont assuré la continuité des finances publiques ; depuis la LOLF de 2001, une loi spéciale peut autoriser la perception des impôts.

Deux scénarios de blocage. Un vote retardé, qui suppose quatre conditions dont une coalition soudée et des concessions aux oppositions, ou une censure qui laisserait la France sans budget ni gouvernement : nomination rapide d’un nouveau Premier ministre, recours à l’article 16 ou reconduction du budget précédent par un gouvernement technique.

Quel budget voter ?

Un budget économique. Il réduirait les dépenses superflues, comme la bureaucratie et certaines autorités administratives indépendantes, et réorienterait la dépense vers l’investissement, sans hausse d’impôts : l’impôt repose déjà sur peu d’acteurs, les 300 plus grandes entreprises acquittant 30 % de l’impôt sur les sociétés et les 10 % les plus aisés près de 70 % de l’impôt sur le revenu.

Un budget politique. Il intégrerait des mesures totémiques des oppositions pour obtenir leur neutralité, au risque de contredire l’impératif de réduction du déficit. Selon Odoxa, 59 % des Français se disent pourtant favorables à la réduction du déficit public.

Conclusion

Pour les auteurs, le budget 2025 est un défi sans précédent : sans majorité, le gouvernement doit réduire les déficits, respecter ses engagements européens et éviter un shutdown à la française. Le choix entre budget économique et budget politique sera déterminant pour la stabilité du pays.