Les investissements étrangers en France et en Europe

Des investissements utiles, parfois nuisibles

Une économie internationalisée. Pour Paul Worms, les échanges économiques du XXIe siècle sont largement internationalisés. Dans de nombreux secteurs, il est difficile de développer une entreprise sans relations avec des acteurs étrangers. Les investissements transnationaux font donc partie intégrante de l’économie mondiale. Certains deviennent pourtant nuisibles lorsqu’ils mettent en danger la souveraineté, l’indépendance et la sécurité des pays. Leur contrôle est alors un outil indispensable pour préserver les intérêts économiques nationaux.

Quelques ordres de grandeur. La France a accueilli 1 298 projets d’investissements étrangers en 2017. Leur nombre a doublé entre 2006 et 2016, avec pourtant moins d’emplois créés. Les États-Unis (230 projets) et l’Allemagne (208 projets) sont les deux premiers pays d’origine en 2017. La Chine arrive en sixième position avec 65 projets. L’Union européenne est la première source et la première destination d’investissements directs étrangers au monde, en stock comme en flux : 5 700 milliards d’euros de stock entrant fin 2015 et 470 milliards d’euros investis dans l’UE en 2015. Seuls 13 États membres ont mis en place un contrôle.

Un contrôle français qui négocie plus qu’il ne refuse

Un principe de liberté. En France, les investissements étrangers sont en principe libres. Par exception, ceux qui participent à l’exercice de l’autorité publique ou relèvent de domaines sensibles sont soumis à l’autorisation préalable du ministre chargé de l’Économie. Sont visées les activités de nature à porter atteinte à l’ordre public, à la sécurité publique ou à la défense nationale, ainsi que les armes et munitions. Une liste précise ces activités, qui touchent notamment la santé publique, les transports publics ou l’énergie.

Un outil de négociation. Le ministre dispose de deux mois pour approuver ou refuser l’opération. S’il ne répond pas, l’autorisation est réputée acquise. La note souligne que ce contrôle sert moins à refuser un investissement dangereux qu’à amener l’investisseur à la table des négociations. Le ministre peut en effet conditionner son accord au maintien des activités, des capacités industrielles et de recherche, ou de la sécurité d’approvisionnement. Il peut même exiger la cession de l’activité sensible à une entreprise indépendante.

Des sanctions lourdes, des refus rares. L’autorisation peut être refusée en cas de sérieuse présomption d’infraction pénale ou si les conditions ne suffisent pas à protéger les intérêts nationaux. En pratique, le ministre ne refuse quasiment aucun investissement étranger. Si l’opération est réalisée sans autorisation, l’investisseur peut se voir ordonner de l’arrêter, de la modifier ou de rétablir la situation antérieure. En cas de refus d’obtempérer, l’amende peut atteindre le double du montant de l’investissement irrégulier.

Après Alstom, un débat devenu public

Le choc de 2014. Le contrôle existe depuis des décennies, mais il n’occupe l’actualité que depuis 2014. La vente de la branche énergie d’Alstom à General Electric, qui produit notamment les turbines des centrales nucléaires françaises, a joué un rôle décisif. Les cessions d’Alcatel-Lucent à Nokia et la fusion de Technip avec FMC Technologies ont prolongé le débat. Au printemps 2014, sous l’impulsion d’Arnaud Montebourg, un décret a ajouté l’énergie à la liste des secteurs contrôlés. Fin 2018, la liste a de nouveau été élargie à la recherche en cybersécurité, intelligence artificielle, robotique, fabrication additive et semi-conducteurs.

Une liste ne suffit pas. Pour l’auteur, étendre la liste est indispensable pour suivre les nouvelles technologies et se prémunir contre ce que Bruno Le Maire a appelé en 2018 des « investissements de pillage ». Ces ajouts ne changent cependant ni la procédure ni son application. Aucun garde-fou n’encadre le choix du gouvernement face à un investissement dangereux. Dans un contexte de désindustrialisation et de course à l’innovation, un gouvernement redoute d’envoyer un mauvais signal sur l’attractivité de la France. Les moyens de pression de certains pays peuvent aussi fragiliser sa décision.

Associer le Parlement. L’enjeu est double : attirer assez d’investissements pour l’emploi et la croissance, et protéger les actifs stratégiques qui garantissent la sécurité économique. Ces deux questions relèvent du débat démocratique. La note juge utile de renforcer le pluralisme de la décision, pour réduire les pressions extérieures et les risques d’atteinte à la probité. Cela pourrait passer par un contrôle parlementaire, comme l’a proposé le député Olivier Marleix.

Les chantiers de 2019 en Europe et en France

Un filtrage européen encore modeste. Sous l’impulsion des ministres de l’Économie français, allemand et italien, la Commission a proposé le 13 septembre 2017 un règlement sur le filtrage des investissements directs étrangers. Un accord politique a été trouvé en novembre 2018. Le cadre crée un mécanisme d’échange d’informations entre États membres, un partage de bonnes pratiques et des avis de la Commission sur les projets d’intérêt européen. L’auteur salue cette première étape mais la juge modeste.

Les limites du texte européen. La réciprocité avec les pays tiers n’est pas traitée. Les avis de la Commission ne sont pas contraignants. Les États sans mécanisme de contrôle ne sont pas obligés d’en créer un. Le texte ne répond pas aux pratiques de l’Office européen des brevets, qui traite en priorité les demandes des grandes entreprises extra-européennes. Il ne prévoit pas non plus de dérogation aux règles sur les monopoles pour permettre des « champions européens » moins exposés aux rachats.

La loi Pacte, un durcissement incomplet. Le projet de loi Pacte renforce les sanctions : gel des parts vendues, nomination d’un administrateur provisoire. Il crée une « golden share » dans certaines entreprises stratégiques et une délégation à la sécurité économique chargée d’un rapport annuel. Pour Paul Worms, ces mesures durcissent la réglementation sans garantir son application ni encadrer le choix politique. Le rôle du Parlement reste cantonné à un rapport. Enfin, le foncier agricole échappe au contrôle malgré les rachats croissants de terres agricoles par des investisseurs chinois.