Crise de la dette : vers un tournant de la rigueur ?

Avant-propos

À la fin du mois de novembre, l’agence Standard and Poor’s donnera son avis sur la crédibilité de la signature française en matière de solvabilité. Or, la note attribuée par des agences est essentielle pour garantir la crédibilité d’un État et sa capacité d’emprunt. Une bonne note permet à la France de financer ses besoins en émettant des obligations (OAT) à des taux d’intérêt faibles, car elle inspire confiance aux investisseurs. Seulement, les investisseurs ne connaissent pas la France et s’appuient sur cet avis alors qu’ils représentent 53 % des détenteurs de notre dette. En cas de dégradation de la note, la confiance des marchés diminue, forçant l’État à offrir des taux d’intérêt plus élevés pour attirer des fonds. Cela alourdit le coût total de la dette publique et limite les marges de manœuvre budgétaires dont vous parliez plus haut. 

A ce titre, Emmanuel Macron porte une immense responsabilité. Alors que sa politique de l’offre produisait des premiers résultats entre 2017-2020, il bénéficiait aussi d’une diminution de la charge de la dette (les intérêts payés sur la dette), passant de 40 milliards d’euros en 2017 à près de 28 milliards d’euros en 2020. Il aurait fallu en profiter pour mener des grandes réformes structurelles. A contrario, il a utilisé les remèdes mitterrandiens aux résultats désastreux : + 1 000 milliards d’euros de dettes et une charge de la dette qui pourrait devenir en 2027 le premier poste de dépenses de l’État à 80 milliards d’euros ! 

Or, le nouveau gouvernement doit affronter deux difficultés pour mettre en place des politiques structurelles. D’une part, l’absence de majorité absolue. Dans une Vème République organisée autour du fait majoritaire depuis 1962, c’est la traduction d’une absence de marges de manœuvre pour prendre des décisions empiétant sur l’avenir du pays. D’autre part, le gouvernement a une durée de vie supposée limitée. Il n’est même pas certain d’exécuter le budget qu’il fera voter avec la menace d’une censure.

Pour autant, un Premier ministre même fragile peut mener des réformes structurelles. Ce fut le cas de Michel Debré devant composer avec une coalition avec les centristes, mais qui arrive à redresser le pays avec le plan Pinay-Rueff ou encore d’Alain Juppé devant composer avec l’UDF, mais qui conduit la réforme des retraites et la réforme de la Sécurité sociale.

Ainsi, la question du maintien de la soutenabilité de la dette est cruciale pour préserver la stabilité économique de la France. L’évolution des tendances démographiques, des structures de financement publiques et des stratégies budgétaires devront être finement analysées pour envisager des réponses adaptées à ces défis. Au-delà de la situation actuelle, l’analyse prospective est indispensable pour comprendre comment la dette pourrait évoluer sous différents scénarios économiques, qu’il s’agisse d’une reprise de la croissance, d’une stagnation prolongée, ou d’une récession. Le fait que la France ne remplisse pas les conditions d’une reprise de la croissance pour des raisons qui lui sont propres et d’autres qui ne dépendent pas d’elle, implique que l’horizon d’un tournant de la rigueur semble indépassable.

Vers une crise de la dette française ?

Des Trente Glorieuses maîtrisées. Antoine Pinay stabilise les finances en 1952 avec un emprunt à 3,5 % indexé sur l’or, qui collecte environ 140 milliards de francs, puis conçoit avec Jacques Rueff le plan de 1958-1959 : dévaluation de 17,5 %, maîtrise des dépenses et inflation ramenée de 15 % à environ 6 %.

Le tournant des années 1970-1980. La France n’a plus présenté de budget à l’équilibre depuis 1974. En 2023, fonctionnement et prestations sociales représentent 1 224 milliards d’euros, soit 76 % d’une dépense publique de 1 609,9 milliards, pour 1 455 milliards de recettes. Entre 1995 et 2023, la TVA passe de 89,6 à 205 milliards d’euros et la CSG de 64,7 à 147,3 milliards, tandis que seuls 18,2 millions de foyers sur 40,7 millions acquittent l’impôt sur le revenu.

Une dépendance à l’emprunt. Les intérêts versés par les administrations publiques passent de 1,1 milliard d’euros en 1970 à 52,8 milliards en 2023, et les investisseurs non-résidents détiennent 53 % de la dette.

La dette Covid, un impact limité

Un coût circonscrit. Selon la Cour des comptes, les mesures de soutien et de santé ont coûté 140 milliards d’euros : 70 milliards en 2020, 60 milliards en 2021 et près de 10 milliards en 2022, soit environ 14 % des 1 000 milliards d’euros de dette supplémentaire accumulés depuis 2017.

Un remboursement plus long qu’ailleurs. D’après les estimations citées par la note, la France devrait rembourser sa dette Covid en 67 ans, contre 25 ans pour l’Espagne, 22 ans pour l’Italie et 8 à 9 ans pour l’Allemagne.

La dette en 2023. Fin 2023, la dette publique brute atteint 3 101,4 milliards d’euros, soit 109,9 % du PIB et 147,8 milliards de plus qu’en 2022. L’État en porte 2 513,7 milliards.

La France ne remplit pas les conditions pour se sauver

Pourquoi contenir la dette. La note invoque l’équité entre générations, le risque de crise de solvabilité, l’éviction des dépenses utiles par la charge d’intérêts et la perte de marges de manœuvre en cas de crise. Elle propose de la contenir par la discipline budgétaire, la croissance et les réformes structurelles.

Une situation non soutenable. Le déficit public atteint 8,9 % du PIB en 2020, 6,6 % en 2021, 4,8 % en 2022 et 5,5 % en 2023, quand l’Espagne, le Portugal ou la Grèce réduisent le leur. Les recettes fiscales ont en outre été surévaluées dans les dernières lois de finances.

Trois scénarios. Une simulation montre que la dette ne baisse qu’avec une croissance d’environ 2 %, des taux de 1 à 1,5 % et un solde primaire excédentaire. Elle augmente en cas de stagnation, avec des taux de 2 à 3 %, et fortement en cas de récession, avec des taux de 3 à 4 %.

Trois conditions manquantes. La France n’atteint pas ce premier scénario : la croissance mondiale ralentit, l’instabilité politique née de la dissolution de 2024 prive le gouvernement de capital politique, et le modèle français, avec des dépenses publiques d’environ 57 % du PIB et des prélèvements de 46 %, freine la reprise.

Vers un tournant de la rigueur ?

Des pressions internes et externes. La charge de la dette pourrait devenir le premier poste de dépenses de l’État d’ici 2027. Le nouveau Pacte de stabilité, adopté en 2024, facilite les sanctions, les taux à dix ans dépassent 3 % et S&P a abaissé la note de la France de AA à AA-.

Réduire les dépenses. La note envisage de réduire le périmètre de l’État, de lutter contre la sur-administration et de réformer le modèle social : les dépenses sociales représentent 33 % du PIB, contre environ 25 % en moyenne dans l’OCDE, un écart de près de 200 milliards d’euros. Elle propose un allongement de la durée de cotisation et une part de capitalisation pour les retraites.

Rendre les recettes plus efficaces. Revue des niches fiscales, estimées à près de 100 milliards d’euros en 2020, élargissement de l’assiette de la TVA et lutte contre la fraude à la TVA, évaluée entre 20 et 25 milliards d’euros par an.

Mesurer les conséquences. À court terme, la rigueur pèserait sur la croissance et susciterait une forte opposition sociale ; à long terme, elle restaurerait la confiance des marchés et permettrait de baisser la pression fiscale.

Conclusion

Pour les auteurs, la dette Covid n’a fait qu’accélérer une gestion peu efficace de la dépense publique. Face au durcissement des conditions financières et aux exigences européennes, la France doit engager un tournant de la rigueur pour stabiliser ses finances, rattraper l’Allemagne et restaurer sa crédibilité.