Quel est le bilan de la décentralisation ?

Avant-propos

Le 19 novembre 2024, le Congrès de l’Association des Maires de France (AMF) réunit une fois de plus les édiles de tout le pays pour débattre des enjeux de la gestion locale, notamment le rôle des élus municipaux et le défi persistant du « millefeuille administratif ». Cet événement annuel, constitue une caisse de résonance des préoccupations des collectivités territoriales, à près d’un an et demi des prochaines élections municipales. 

Ce Congrès met en lumière une question fondamentale : la décentralisation française, amorcée en 1982, est-elle toujours en phase avec les besoins actuels de nos territoires et les aspirations démocratiques des citoyens ?

Depuis son lancement, la décentralisation visait à rapprocher les citoyens des centres de décision, à dynamiser l’économie locale et à réduire les disparités territoriales. Pourtant, force est de constater qu’après quatre décennies, ce projet se heurte à des limites. D’un côté, les collectivités territoriales ont contribué à la hausse des dépenses publiques sans nécessairement améliorer les services publics. De l’autre, la complexité administrative et l’enchevêtrement des compétences posent des questions sur l’efficacité et la pertinence du modèle actuel. Rappelons qu’à l’heure actuelle en 2024, la France compte plus de 34 000 communes dont 80 % d’entre elles ont moins de 2 000 habitants. Ce qui signifie qu’une commune sur deux de l’UE est une commune française ! 

Le rapport sur la décentralisation remis en mai 2024 par Éric Woerth au Président de la République plaide pour un nouvel acte de décentralisation. Ce cinquième acte, qui s’inscrirait dans la continuité des lois 3DS de 2022, soulève des interrogations cruciales : faut-il renforcer encore l’autonomie des collectivités ou, au contraire, recentrer les compétences pour éviter la dispersion des moyens et l’impuissance publique ?

Les actes de la décentralisation

Les motifs. Hérité de l’Ancien Régime et renforcé par la Révolution et l’Empire, le centralisme est critiqué dès les années 1970 pour son éloignement des citoyens et son inefficacité. Le rapport Guichard « Vivre ensemble » de 1976 et une consultation de 1977, qui recueille plus de 16 000 réponses de maires, expriment un rejet massif de la tutelle de l’État. Dans les années 1970, l’Île-de-France concentre environ un cinquième de la population sur moins de 3 % du territoire.

L’acte I (1982-1983). La loi Defferre du 2 mars 1982 supprime la tutelle a priori du préfet, érige les régions en collectivités territoriales et transfère des compétences, précisées par les lois de 1983 avec le principe de compensation financière. Entre 1982 et 1985, les dépenses locales passent de 200 à 254 milliards de francs.

L’acte II (2003-2004). La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 inscrit l’organisation décentralisée de la République et le principe de subsidiarité, ouvre l’expérimentation et le référendum local, tandis que la loi du 13 août 2004 transfère de nouvelles compétences.

L’acte III (2010-2016). La loi de 2010 crée les métropoles, la loi MAPTAM de 2014 crée la métropole de Lyon et la métropole du Grand Paris, et la loi NOTRe de 2015 fait passer la France métropolitaine de 22 à 13 régions et supprime la clause de compétence générale des départements et des régions. Pour l’auteur, ces réformes ont surtout ajouté des échelons, à l’image de la métropole du Grand Paris.

La décentralisation est une gabegie budgétaire

Une envolée des dépenses. La dépense des administrations publiques locales passe de 56,3 milliards d’euros en 1983 à 260,4 milliards en 2018, et de 8,6 % du PIB en 1983 à 11,4 % en 2023. Selon le ministère du Budget, les transferts de compétences n’expliquent que 64 % de cette hausse, soit 1,63 point de PIB sur 2,53 entre 1983 et 2017.

Plus de fonctionnement, moins d’investissement. La part du fonctionnement passe de 72 % à 78 % des dépenses locales entre 1983 et 2018. Les dépenses de personnel augmentent de 64,4 à 82,1 milliards d’euros entre 2008 et 2018, soit 2,5 % par an, contre 1,3 % pour l’État.

Une incapacité à contrôler ces dépenses. Protégées par le principe de libre administration, les collectivités décident librement de leurs recrutements ; l’État ne peut agir que par la dotation globale de fonctionnement, réduite de 10,7 milliards d’euros entre 2014 et 2017.

Un facteur d’impuissance publique

Le poids des élus locaux. Pour l’auteur, les associations d’élus défendent les prérogatives des collectivités et s’opposent à toute simplification, comme l’a montré l’abandon du conseiller territorial voulu par Nicolas Sarkozy.

Un enchevêtrement des compétences. La politique de la ville en est l’illustration : communes, départements et régions en gèrent chacun une partie, au détriment de la lisibilité de l’action publique.

Une décentralisation qui n’est plus satisfaisante sur le plan démocratique

Une abstention record. L’abstention au second tour des municipales atteint 55,25 % en 2020, contre 37,9 % en 1983, et 66 % aux élections départementales et régionales de 2021.

Une crise des vocations. En 2020, environ 5 000 communes n’ont présenté qu’une seule liste. Un maire d’une commune de moins de 1 000 habitants perçoit en moyenne 660 euros bruts par mois, les signalements d’agressions contre les élus ont augmenté de 15 % en 2022, et plus d’un maire sur deux envisagerait de ne pas se représenter en 2026.

L’exemple de l’outre-mer. Départements et régions d’outre-mer, collectivités uniques de Martinique et de Guyane, département de Mayotte exerçant les compétences régionales, collectivités d’outre-mer et statut sui generis de la Nouvelle-Calédonie : la diversité des régimes, y compris vis-à-vis de l’Union européenne, illustre le mille-feuille administratif.

Conclusion

Après quarante ans, la décentralisation semble à bout de souffle. Pour les auteurs, un nouvel acte devra clarifier les compétences pour réduire le mille-feuille, garantir une gestion plus rigoureuse des finances locales et redonner aux citoyens une place réelle dans la démocratie locale, au risque sinon de rouvrir le dossier tous les dix ans.