Le quinquennat peut-il tenir à coups de 49.3 ?

Avant-propos

Le vote du projet de loi de finances 2024 (PLF 2024) est, comme chaque année, un enjeu crucial pour le Gouvernement. Il s’agit de tracer une feuille de route pour l’année prochaine dont les administrations devront dépendre pour mener leurs actions. Alors que le Gouvernement poursuit des objectifs économiques contradictoires, ses options sont limitées. Comment le Gouvernement pourra-t-il concilier atteinte du plein-emploi par la croissance économique et lutte contre l’inflation ? Comment pourra-t-il concilier plus de moyens pour tous les services publics sans augmenter les impôts et en respectant les objectifs de dépenses publiques pour satisfaire les partenaires européens et les créanciers de l’Etat ? 

Ces objectifs contradictoires mettent déjà l’exécutif dans une impasse de solutions. Seulement, si ce n’était que cela, la situation ne serait pas aussi explosive. En effet, le Gouvernement doit composer avec une Assemblée nationale hostile et représentant la volonté des Français de mettre en minorité le projet politique d’Emmanuel Macron en 2022. A cette impasse de solutions, s’ajoute une impasse politique depuis la crise issue du vote de la réforme des retraites.

D’autant plus que le scénario d’une utilisation du 49-3 pour résoudre la crise parlementaire sera activé. Seulement, l’utilisation récente du 49-3 pour le vote de la réforme des retraites a été prise comme une atteinte à la volonté populaire des Français, hostiles au texte pour 65 % des Français et 90 % des actifs. Si l’utilisation du 49-3 apparait impérative pour que la France dispose d’un budget pour l’année 2024, les conséquences politiques d’une utilisation abusive du 49-3 sur le modèle de l’année passée (11 utilisations sur le PFL) pourrait conduire à trois scénarios mettant en difficulté l’exécutif : le vote d’une motion de censure déposée par Les Républicains, une crise sociale pour l’hiver sur le modèle des Gilets Jaunes ou la fin du premier acte du second quinquennat accélérant la révolution électorale en cours pour 2027. 

Le vote du PLF est un enjeu crucial pour le Gouvernement. Il s’agit de tracer une feuille de route pour l’année prochaine dont les administrations devront dépendre pour mener leurs actions. Alors que le Gouvernement poursuit des objectifs contradictoires, ses options sont limitées.

Le président doit s’efforcer à chercher des alliances nouvelles pour élargir sa majorité et son socle de soutiens. En effet, la situation est aujourd’hui intenable pour que la France puisse affronter les crises à venir. Le vote de la réforme des retraites rejetée par 65 % des Français et 90 % des actifs implique qu’il faille utiliser avec parcimonie l’outil du 49-3. 

Une utilisation du 49-3 pourrait conduire à trois scénarios :

• Le vote d’une motion de censure Les Républicains ; 
• Une crise sociale pour l’hiver sur le modèle des Gilets Jaunes ; 
• La fin du premier acte du second quinquennat en accélérant la reconfiguration politique en cours préfigurant de la révolution électorale de 2027.

Ainsi l’utilisation du 49.3 sur le vote du budget à travers le PLF et PLFSS n’aura pas de conséquences sur la suite du quinquennat, mais son utilisation répétée sur les autres textes peut conduire à une impasse. En effet, son usage pour faire passer la réforme des retraites avait conduire à une rupture dans l’opinion avec une baisse de popularité du Gouvernement. Ainsi, en fonction du contexte et des usages, son utilisation pourrait être problématique notamment quand le texte est impopulaire. Sur ce dernier point, la probabilité de tomber sur un texte impopulaire se renforce au fur et à mesure que l’on avance dans le quinquennat.

Des recettes qui se raréfient

Un pays champion des prélèvements. Les prélèvements obligatoires représentent près de 45 % du PIB. Ils ont augmenté de 8,7 % en 2022 pour atteindre près de 1 200 milliards d’euros, portés par l’inflation et la TVA (+9,5 %).

Une structure en trois blocs. Les impôts directs représentent 40 % des prélèvements, les cotisations sociales 33 % et les impôts indirects 27 %. Le prix de l’essence est composé à près de 60 % de taxes.

Des recettes 2024 fragilisées. Le ralentissement des bénéfices et des revenus en 2022 et une prévision de croissance de 1,4 % jugée optimiste pèseront sur les rentrées fiscales.

Vers une crise des déficits

Aucun budget à l’équilibre depuis 1974. La loi de finances initiale pour 2023 prévoit un déficit public de 155 milliards d’euros. Le PLF 2024 vise une baisse de 20 milliards, pour respecter les 3 % en 2027.

Des dépenses nouvelles. Le PLF 2024 prévoit 4 milliards d’euros supplémentaires pour le régalien, 7 milliards pour la transition écologique et 5,5 milliards pour l’éducation, tout en réduisant de 3,6 % en volume les dépenses de fonctionnement.

Un déficit commercial persistant. Il devrait approcher 80 milliards d’euros en 2023, après 164 milliards au plus fort de la crise énergétique, les trois locomotives exportatrices (agriculture, luxe, aéronautique) étant fragilisées.

Des objectifs contradictoires

Plein-emploi et inflation. Le Gouvernement veut atteindre le plein-emploi en 2027 tout en luttant contre l’inflation, alors que le chômage ne baisse plus (7,2 % en 2023). Il consacre 28,4 milliards d’euros au pouvoir d’achat, dont 14 milliards pour les retraités.

Plus de moyens sans hausse d’impôts. Avec 3 000 milliards d’euros de dette, soit plus de 110 % du PIB, la charge de la dette est passée de 35 à 50 milliards d’euros, l’équivalent de cinq fois le budget de la Justice.

Le 49-3, un outil perçu contre les Français

Un instrument du parlementarisme rationalisé. Conçu pour lever les blocages, le 49-3 permet d’adopter un texte sauf si une motion de censure réunit 289 députés. Élisabeth Borne l’a utilisé 11 fois sur les textes budgétaires pour 2023.

Une légitimité abîmée. Son usage pour la réforme des retraites a été vécu comme une brutalisation du peuple : 70 % des Français restent opposés à la réforme selon Elabe, et 85 % disent s’opposer à son contenu.

Trois scénarios en cas de 49-3

Scénario 1 : le vote d’une motion de censure. Les Républicains, avec leurs 60 députés, sont la force pivot : une motion de leur part pourrait être votée par toutes les oppositions.

Scénario 2 : une crise sociale à l’hiver. Hausse de 10 % de l’électricité au 1er août 2023, hausse du gaz, crise démocratique : les ingrédients d’une mobilisation sur le modèle des Gilets jaunes sont réunis.

Scénario 3 : la fin du premier acte du second quinquennat. Un nouveau passage en force priverait l’exécutif de leviers et accélérerait la reconfiguration politique avant 2027.

Conclusion. Pour les auteurs, le président doit chercher de nouvelles alliances pour élargir sa majorité et n’utiliser le 49-3 qu’avec parcimonie.