Etat actionnaire : l’Etat est-il un bon gestionnaire ?

Avant-propos

La France dispose d’une tradition colbertiste et interventionniste de l’Etat. Par différents leviers tels que la participation à l’actionnariat des manufactures et des entreprises, le financement public, les incitations fiscales ou encore la commande publique, l’Etat français intervient dans l’économie pour soutenir nos acteurs et leur permettre de rivaliser avec le monde entier.

Si à partir des années 1980, la révolution néolibérale portée par Margareth Thatcher au Royaume-Uni et par Ronald Reagan aux Etats-Unis, a réduit le périmètre d’intervention de l’Etat. En France, après l’échec des politiques socialistes et keynésiennes du tandem François Mitterrand et Pierre Mauroy de 1981, la France tente de suivre ce mouvement de fond. Cela se traduit par la première vague de privatisations du Gouvernement de Jacques Chirac contenues dans les premières ordonnances à la suite de la victoire de la droite aux législatives de 1986, qui débutent avec le groupe Saint-Gobain. Depuis, la dynamique semble irréversible et tous les Gouvernements successifs ont participé aux 41 entreprises publiques privatisées sur la période 1986-2020 dans tous les secteurs d’activité (secteur primaire : CGE, Elf Aquitaine, Total, Engie, etc. ; secteur secondaire : Saint-Gobain, Renault, Péchiney, Arcelor, Safran, Nexter, etc.) ; secteur tertiaire : TF1, Havas, Société Générale, Paribas, Crédit Lyonnais, Air France, France Télécom ou encore les aéroports et les autoroutes, FDJ, etc.).

Le président de la République a relancé le débat sur l’Etat actionnaire en renationalisant les 20 % d’EDF qui n’étaient pas détenus par l’Etat. Aujourd’hui, l’Etat actionnaire existe toujours, mais sa présence s’est raréfiée dans l’actionnariat des entreprises du CAC 40 1,9 %, contre près de 20 % en 2000. Alors que la crise sanitaire a remis au centre du débat public le besoin de protection de l’Etat de secteurs stratégiques face aux crises comme dans le secteur énergétique, l’Etat actionnaire est-il un bon gestionnaire ?

Ce rapport vise à dresser un état des lieux de l’Etat actionnaire et des enjeux de son intervention pour déterminer si le consensus autour du « retour » de l’Etat dans les entreprises est pertinent, notamment à l’heure où notre pays dispose du 3^e déficit public le plus important de l’Union européenne (5,5 % en 2023 selon les derniers chiffres publiés par l’Insee).    

Contributions : Clément Perrin, directeur des Etudes, Matthieu Hocque, directeur adjoint des Etudes.

Une stratégie actionnariale imprécise

Une tradition interventionniste. Dès la sortie de la seconde guerre mondiale, l’intervention publique devient une doctrine : nationalisations de l’énergie (EDF et GDF en 1946), de banques et de groupes industriels comme Air France et Renault, puis nouvelle vague en 1981 (5 groupes industriels, 39 banques, 2 compagnies financières). La première vague de privatisations débute en 1986 et 41 entreprises publiques sont privatisées entre 1986 et 2020.

Un actionnaire devenu rare. L’État détient 1,9 % de l’actionnariat des entreprises du CAC 40, contre près de 20 % en 2000, alors que la France dispose du 3e déficit public de l’Union européenne (5,5 % en 2023).

De la tutelle à l’actionnaire. La LOLF du 1er août 2001 remplace la notion d’« État tuteur » par celle d’« État actionnaire », sous l’effet de la concurrence européenne. La note estime que les vieilles règles de gouvernance demeurent et que l’État fait trop souvent prédominer son intérêt patrimonial sur l’intérêt social de l’entreprise. L’ordonnance du 20 août 2014, ratifiée en 2015, rapproche sa position de celle d’un actionnaire de droit commun : dissociation du président et du directeur général, administrateurs issus du privé, encadrement des prises de participation.

Des opérations contrastées. En 2014, l’État prend 14,1 % de PSA et 20 % d’Alstom pour 2,5 milliards d’euros. La privatisation de la FDJ a rapporté environ 2 milliards d’euros, alors que l’entreprise dégageait un bénéfice net d’environ 170 millions d’euros pour 1,8 milliard d’euros de chiffre d’affaires. Un plan de cessions de 10 milliards d’euros est présenté après 2017.

Un État actionnaire tricéphale

La note montre que trois entités incarnent l’État actionnaire, ce qui donne une stratégie désorganisée.

L’APE. L’Agence des participations de l’État gère 85 entités en 2022-2023 et a versé un peu plus de 2 milliards d’euros de dividendes au Trésor en 2022. De juillet 2021 à juin 2022, elle a cédé environ 1 milliard d’euros de participations et investi près de 5,5 milliards d’euros. Aucune notion de rentabilité ne figure dans ses directives, et sa contribution au budget est en baisse depuis des dizaines d’années.

La Caisse des dépôts. Son périmètre et ses objectifs sont clairs, avec trois critères : intérêt patrimonial, intérêt social de l’entité cible, intérêt général. Son portefeuille stratégique a rapporté un peu plus de 2,5 milliards d’euros à l’État pour 2021, avec des ressources issues de l’épargne des Français et sans impact direct sur le budget.

Bpifrance. Créée en 2013 sous forme de société anonyme de droit privé, elle gère environ 1 000 entreprises pour une valorisation de 31 milliards d’euros, a réalisé un résultat net de 1,5 milliard d’euros en 2022 et versé environ 260 millions d’euros de dividendes à l’État.

Le patrimoine de l’État. Fin 2022, la valeur nette des immobilisations financières de l’État atteint 409 milliards d’euros contre 392 milliards fin 2021, avec une hausse de 17 milliards liée à la reprise de la dette SNCF (10 milliards) et à l’opération sur EDF. La nationalisation d’EDF, réalisée en juin 2023, a coûté 9,7 milliards d’euros.

France 2030. Le plan repose sur 50 milliards d’euros liés au PIA 4, auxquels s’ajoutent au moins 4 milliards d’euros en fonds propres, avec des enveloppes pour les petits réacteurs modulaires (1 milliard), l’hydrogène décarboné (2,3 milliards) et la décarbonation de l’industrie (5 milliards).

Comparaison norvégienne et constats

La Norvège. L’État norvégien détient des participations dans 71 entreprises pour 1 179 milliards de couronnes, soit environ 103 milliards d’euros. Son fonds souverain vaut plus de 16 000 milliards de couronnes, soit un peu moins de 1 400 milliards d’euros. La note relève que la Norvège finance les retraites et les régimes sociaux, tandis que le gouvernement français semble fébrile à donner une finalité aux revenus de l’État actionnaire. L’OCDE recommande à la Norvège de reprendre les privatisations.

Des institutions financières plus performantes. L’actionnariat public est en meilleure santé lorsque la CDC et Bpifrance agissent pour l’État, grâce à leur expertise et à des règles strictes de fonds propres. L’APE, tiraillée entre décisions politiques et crises, est limitée dans la gouvernance de ses entités.

EDF. L’entreprise a réalisé un chiffre d’affaires de 143,5 milliards d’euros en 2022, une perte nette de 17,9 milliards d’euros et porte une dette de 54,5 milliards d’euros. Près de 50 milliards d’euros doivent être mobilisés pour le nucléaire existant, et les six nouveaux EPR sont évalués à 51,7 milliards d’euros.

France Télévisions. Le déficit d’exploitation passe de 13 millions d’euros en 2010 à 56 millions en 2022, soit 275 millions cumulés sur 2010-2022. La note s’interroge sur l’intérêt financier de cette détention.

Des contraintes juridiques. Le statut de l’entreprise publique mêle droit public et droit des sociétés, deux régimes contradictoires. La note juge que l’État est à la fois trop présent dans la gestion et trop peu alerte face aux dérives.

De nouvelles directives stratégiques

Réaffirmer le rôle de l’État actionnaire. Respecter l’objet social de l’entreprise dans le cadre de l’intérêt national. Définir clairement le rôle de l’État et publier les objectifs attendus de chaque participation. Renforcer la transparence en élargissant les pouvoirs d’investigation de la HATVP, sauf pour les entreprises stratégiques de défense et d’énergie. Étendre à toutes les participations, majoritaires et minoritaires, la nomination d’administrateurs issus du monde de l’entreprise.

Un cadre juridique efficace. Séparer nettement les fonctions régaliennes de l’État et sa qualité d’actionnaire. Rapprocher les statuts des entreprises publiques du droit privé, avec Bpifrance comme modèle, et limiter le droit public aux établissements incompatibles avec une activité commerciale (santé, éducation, sécurité, culture). Faire de l’écosystème militaro-industriel le centre de la stratégie d’investissement à long terme.

Une synergie des trois acteurs. L’APE se consacre à la souveraineté nationale (défense, sécurité, énergie) avec des participations majoritaires ou exclusives et un droit de veto. La CDC détient des participations minoritaires de droit privé dans un but de régulation des marchés (infrastructures, transports, santé, culture, établissements financiers), et conserve CDC Habitat. Bpifrance devient l’expert bancaire, avec des participations minoritaires dans l’ensemble du tissu économique.

Un pacte moins de dette, moins d’impôts. Une entreprise qui verse volontairement et significativement plus de dividendes que d’habitude bénéficierait d’un avantage fiscal proratisé selon la part détenue par l’État, réglementé par la loi et compatible avec le principe d’égalité devant l’impôt.

Une Europe des Airbus

Le modèle Airbus. Le constructeur occupe 50 % du marché mondial, a livré plus de 12 000 appareils, réalise environ 60 milliards d’euros de chiffre d’affaires et un peu moins de 4,2 milliards d’euros de résultat net en 2022. L’État français en détient près de 11 %.

Un outil de financement européen. La note propose de s’inspirer de Bpifrance pour la Banque européenne d’investissement, capitalisée à plus de 248 milliards d’euros. Elle appelle à créer un Airbus de la santé, de l’énergie et du numérique, porté par un consortium d’États membres, avec un arsenal juridique européen plus strict en matière de concurrence et d’accès au marché.

Conclusion

La politique de l’État actionnaire est au croisement de la finance, de la stratégie et du patrimoine national. Elle souffre de conflits d’objectifs, d’un portefeuille vaste et hétérogène et d’entreprises publiques en difficulté financière. La note appelle à réécrire une doctrine orientée vers les générations futures, à diversifier le portefeuille avec une classe d’actifs minoritaires de long terme, et à mieux répartir les expertises entre l’APE, la CDC et Bpifrance.